4.1 Понятие, сущность и особенности административного процесса и проблемы кодификации административно-процессуального законодательства

Одной из актуальных и важных, является проблема соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного законодательства. Данный вопрос, возникает, в связи с различиями характера этих двух категорий правовых норм.

Выделение процессуальных норм из отрасли административного права в самостоятельную отрасль российского права обусловливает и ряд положений Конституции страны, а именно п.

В Конституции нашей страны п. 2 ст. 75 сказано, что «судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства» [216]. Таким образом, можно говорить о выделении процессуальных норм административного законодательства Республики Казахстан, и внесении изменений в Конституцию нашей страны, в которой будет предусмотрено и закреплено административное судопроизводство.

Основания раздельной кодификации материальных и процессуальных норм административного законодательства, в своей основе, не отличаются от мотивов раздельной кодификации материальных и процессуальных норм гражданского и уголовного законодательства. Именно, различия между материальными и процессуальными нормами и регулируемыми ими общественными отношениями определяют необходимость кодифицировать их раздельно. Административно-процессуальный кодекс должен и может охватить совокупность норм, регулирующих деятельность суда и административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. Разработать и принять Административно-процессуальный кодекс - значит, упорядочить, привести в единую систему нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления.

Кодификация материальных норм административного законодательства, носит более сложный характер, чем кодификация норм процессуального менее трудна, чем кодификация норм материального законодательства, так как меньше объема материального права.

При рассмотрении и исследовании проблемы соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного законодательства, необходимо остановиться на системе кодификации материальных и процессуальных норм административного законодательства Республики Казахстан. В общей теории права, под системой, понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. В связи с этим, понятие системы, применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое [217, С.5]. В связи с этим административное законодательство Республики Казахстан, представляет собой систему, которая состоит из отдельных административно-правовых нормативных актов, тесно взаимосвязанных между собой.

Нормы административного законодательства, по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общесоциального характера, нормы, регламентирующие управленческие отношения в отдельных отраслях и сферах управления, и нормы об административных правонарушениях и административной ответственности.

При выборе той или иной системы, построения актов кодификации следует исходить из двух основных положений.

Во-первых, система должна быть научно обоснованной, и, во-вторых, нормы актов кодификации должны быть сгруппированы так, чтобы обращающийся к ним нашел ответ на интересующий его вопрос без особых затруднений. При построении системы Общей части административных кодифицированных актов, необходимо исходить из того, что первое место в них должно быть отведено главным институтам, регламентирующим основные управленческие отношения в государстве. Это позволит, наиболее рельефно отразить в актах кодификации на языке норм административного права сущность государственного управления

Таким образом, исходя из рассмотренной ныне действующей системы административного законодательства и соответствующей ей системы науки административного права, предлагается следующая система кодификации норм первой части административного законодательства: нормы, определяющие административно-правовой статус физических лиц; нормы, закрепляющие принципы государственного управления и правовой статус органов исполнительной власти; нормы, определяющие административно-правовой статус государственных служащих; нормы, определяющие административно-правовой статус местных исполнительных органов и общественных объединений.

Обращаясь к рассмотрению системы кодификации норм второй части административного материального законодательства, следует сказать, что при построении данной системы второй части необходимо разрешить четыре основных вопроса:

1) по какому признаку объединить нормы, регулирующие отдельные сферы и отрасли управления в особые группы (разделы);

2) какие, в результате такого объединения создать кодификационные акты;

3) какова последовательность их расположения;

4) какой должна быть структура внутри кодификационных актов.

Правильное решение вышеперечисленных вопросов, при построении системы второй части административного законодательства, возможно лишь в непосредственной связи с учетом социально-политического содержания рассматриваемой системы административного законодательства. Построение системы определяется задачами государственного управления в области охраны прав и законных интересов граждан, общественных объединений во всех сферах и отраслях управления. Вторая часть должна строиться на широкой и многогранной управленческой деятельности органов исполнительной власти Республики Казахстан. Конструкция системы второй части материального административного права должна базироваться на учете объекта управления. Лишь, исходя из этого критерия, можно создать полноценные кодификационные акты.

В результате объединения норм по принципу объекта управления второй части, могут быть образованы четыре блока: нормы, регламентирующие отношения в межотраслевых сферах; нормы, регламентирующие отношения в социально-политических отраслях; нормы, регламентирующие отношения в социально-культурных отраслях; нормы, регламентирующие отношения в экономических отраслях управления.

Система кодификации третьей части административного материального законодательства, состоящей из норм об административных правонарушениях и административной ответственности, обстоятельно представлена в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях. Так, в Общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях сосредоточены следующие группы норм административного права: материальные нормы, закрепляющие задачи и принципы административной ответственности, понятие правонарушения, административные наказания, общие правила наложения наказаний.

Особенная часть Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из системы административно-правовых норм, определяющих круг и юрисдикционные признаки деяний, признаваемых административными правонарушениями, виды и размеры налагаемых за их совершение административных наказаний.

Организационно-компетенционные нормы - устанавливают систему субъектов административной юрисдикции (суды, органы, должностные лица), наделенных полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, в том числе полномочиями по наложению административных наказаний. Административно-процессуальные нормы регламентируют производство по делам об административных правонарушениях, и нормы (материальные и процессуальные), устанавливающие порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

По нашему мнению, структура материальной части проекта Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях должна состоять из двух частей - Общей и Особенной. Общая часть может состоять из следующих глав:

1) задачи и принципы Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях;

2) понятие административного правонарушения и административной ответственности;

3) административные наказания; правила административных наказаний и освобождения от административной ответственности. Особенная часть должна включать в себя нормы о составах правонарушений, совершаемых в сферах и отраслях управления.

Организационно-компетенционные нормы, административно-процессуальные нормы, устанавливающие порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, должны составлять самостоятельный раздел в будущем Административно-процессуальном кодексе Республики Казахстан.

В структуру отрасли административно-процессуального права, входят различные виды производств, регулируемых процессуальными нормами: производство по обращениям физических лиц; производство по делам о поощрении; производство по делам о дисциплинарных проступках; производство по делам об административных правонарушениях; иные виды производств, связанных с реализацией норм материального права.

При построении системы административного процесса, следует исходить из важности институтов административного процесса и строгого соблюдения правил формальной логики. Последнее, является элементарным требованием при построении системы кодификации административного материального законодательства, для административного процесса последовательность изложения нормативного материала и приобретает исключительное значение. Если, при построении системы административного материального законодательства, можно спорить, какой институт управления должен следовать за каким: должен ли институт управления внутренних дел предшествовать институту управления юстицией или, наоборот, управление юстицией - управлению внутренними делами. В административном процессе так вопрос стоять не может. Структура отрасли административно-процессуального права, как и материального административного права, предопределяет предмет и основные направления кодификации административного законодательства республики Казахстан. Перечисленный выше ряд проблем в области кодификации административного законодательства составляет основу кодификации административно-процессуальных норм Республики Казахстан.

Наиболее распространенная точка зрения на административный процесс выражена Ю.М. Козловым: «реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются, только, как процессуальные» [218, С.301]. При таком широком понимании административного процесса, невозможно разграничение процессуальных и материальных административных правоотношений. По нашему мнению, выполнение администрацией своих полномочий внесудебным путем - это не процессуальные отношения.

Вопрос соотношения материального и процессуального права является принципиальным вопросом правоведения, поскольку это методологический и общий вопрос. Вспомним В.И. Ленина: «Кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность»[219,С.368]. В области административного процесса, мы все еще сталкиваемся с массой частного, не будучи достаточно теоретически подготовленными в осмыслении общего.

Открытие деления права на материальное и процессуальное, принадлежит немецкому ученому, и в его «Учении», в котором, он, сформулировал процесс, как юридическое отношение между сторонами и судом. Это не значит, что процессуального права до Бюлова С. не было (всякое право, в том числе и процессуальное, в различных формах существует объективно, независимо от нашей воли), но осмысление этого явления, впервые было дано им. Понимая необходимость такого различия, мы находим процессуальные нормы, а нормы процессуальных кодексов называем материальным правом [220].

При разработке понятия, советские ученые, подходили к административному процессу со стремлением обеспечить законность в деятельности органов государственного управления, путем упорядочения законом их властных действий и процедуры этих действий при взаимоотношениях властей с гражданином. А.Е. Лунев подчеркивал, что под административным процессом, следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права. Он писал: «Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственной власти [221, С.43].

По данному вопросу, представляется примечательной дисскуссия виднейшего процессуалиста в административном праве Н.Г. Салищевой с венгерским ученым Ф. Толди [222, С.32-34, С.9]. Последний комментировал административно-процессуальный закон Венгерской Народной Республике и для определения круга отношений, охватываемых процессуальным правом, сослался на работу молодого К. Маркса, который писал, что процесс - это форма жизни закона, проявление его внутренней жизни. Вслед за К. Марксом Ф. Толди делает вывод, что «материальное право только посредством порядка производства превращается в фактор, формирующий жизненные отношения. По нашему мнению, здесь происходит очевидная подмена понятий: не всякая последовательность взаимосвязанных действий, есть процесс в юридическом смысле слова. К. Маркс, и это совершенно очевидно, высказался в философском смысле. Процесс, как специальный термин юриспруденции, конечно же, отличается от процесса в философском смысле [223,С.131].

Общая теория права, к сожалению, зачастую уклоняется от изучения процессуальных вопросов, оставляя их на решение ученых, работающих в отдельных отраслях права. Среди редких высказываний теоретиков права о процессе, можно привести мнение О.Э. Лейста: «Различаются нормы материального права (определяющие содержание прав, обязанностей и запретов, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений) и нормы процессуального права (определяющие порядок, процедуру, форму реализации норм материального права)» [224, С.313]. Как мы полагаем, не всякая реализация нормы - это процесс, в правовом смысле. Правильно пишет Д.М. Чечот, что в некоторых случаях и суд может действовать как административный орган[225, С.28], а следовательно, его отношения не будут в этом случае процессуальными.

Схематически всю последовательность административных, управленческих отношений можно разбить на, во-первых, совокупность мер по принятию правового решения (издание закона, нормы права, акта управления), во-вторых, комплекс мер по реализации нормы права в ординарном порядке и, наконец, в-третьих, комплекс правовых мер по принудительной реализации правовой нормы. При этом третий этап для правового метода регулирования общественных отношений представляется основным, ибо без необходимости принуждения общественные отношения могут регулироваться и другими методами: моралью, внутриорганизационными нормами. Стадия разрешения спора, является альтернативной, каждая из стадий в правоведении получила самостоятельный термин.

Основная часть процедуры выполнения субъектами права своих прав и обязанностей относится к материальным правоотношениям, в том числе и применение административных взысканий в рамках производства по административным делам. По нашему мнению, верно пишет В.В. Бутнев, что даже меры ответственности, предусмотренные нормами материального права, реализованы могут быть «только в рамках материально-правовых, а не процессуальных отношений» [226].

Одним из признаков процессуальных отношений, их непременной сущностью и содержанием В.Н. Протасов называет охранительный характер этих отношений. Он пишет: «Охранительное правоотношение в предложенной нами конструкции юридического процесса используется в качестве основания отграничения процессуальной процедуры от иных видов юридической процедуры - материальной и правотворческой» [227,С.40]. Данная аргументация автора не может быть принята. Дело в том, что деятельность регулярной, активной администрации, почти всегда связана с правоохранением, но ее действия, в основном, носят чисто материальный характер простой реализации материально-правовой нормы, например об охране общественного порядка. Истина же, выясненная в процессуальной деятельности уполномоченных органов, является лишь основанием для возникновения следующих за ней, материальных правоотношений по ее реализации, при которых охрана права может состояться, а может и не состояться. В процессуальных отношениях не охраняют права, а выясняют юридическую истину, обоснованность притязания на право.

В поиске отличий административного процесса от других видов процесса Н.Г. Салищева [228, С.9] предлагает выделить эту разновидность процесса по кругу дел, т.е. по отношению к предмету административного права. Однако, этот путь наталкивается на трудности в выяснении его соотношения с другими отраслями права: трудовым, земельным, финансовым и т.д. Тут либо нужно говорить, что некоторые отрасли права, в сущности, являются административно-правовыми институтами, либо искусственно сужать сферу административного процесса, либо раздробить единый административный процесс, как вид, на множество специфических видов процесса типа трудового, дисциплинарного, арбитражного, медицинского, строительного и т.д. Представляется, дело значительно бы облегчилось, и управление в государстве упростилось бы, если бы все властные отношения без разделения по признаку отраслей права решались в единых административных трибуналах, где процесс, естественно, был бы типично административным. Примерно так же, как в гражданском процессе, есть специализация дел по семейным, имущественным и другим вопросам, но их разрешение идет по одному типу процесса. Таким же он является и в зарубежных судах административной юстиции.

Многие ученые, деятельность обычного гражданского суда по разрешению административных дел, рассматривали в качестве административного процесса, ввиду некоторых особенностей рассмотрения таких дел, прямо закрепленных в гражданско-процессуальных кодексах [229]. И.А. Иконицкая говорит о земельном процессе в том случае, когда, тот же суд рассматривает споры по земельному праву[230, С.131]. С другой стороны, Д.М. Чечот настаивает, что никаких других процессуальных норм, помимо гражданско-процессуальных (или уголовно-процессуальных при рассмотрении уголовных дел) в ходе осуществления правосудия, суд не применяет. По нашему мнению, такой спор может быть, решен только на принципиальной основе, на основе объективно доказуемых критериев. А это должны быть признаки и отличительные качества различных видов процесса.

Трудность выделения административного процесса, в самостоятельный вид процесса, заключается и в том, что, как подчеркивал Д.М. Чечот, «гражданские процессуальные нормы сплошь и рядом включаются в законодательные акты многих отраслей материального права (гражданского, семейного, трудового, административного и т.д.)» [231, С.52]. Поэтому, при выработке понятия административного процесса, автор считает необходимым обсудить вопросы публичного характера этого вида процесса, наличия спора для признания процесса административным, наличия трех сторон в административно-процессуальных отношениях, особенностей процедуры и особенностей принципов административного процесса.

Публичный характер административного процесса, заключается, не только, в сущности процессуальных отраслей права вообще, относящихся к публичному праву, но и в публичном характере самого материального административного правоотношения, спор о котором разрешается в порядке административного процесса. Представляется верным высказывание С.Н. Махиной: «...Административному процессу должно быть возвращено его первоначальное содержание - порядок судебного разрешения дела о субъективном публичном праве» [232, С.4].

Основа выделения административного процесса в самостоятельный вид правоприменительной деятельности заключается в особом составе тяжущихся сторон и разрешающего спор государственного органа: одной из спорящих сторон является должностное лицо или государственный орган, обладающие государственно-властными полномочиями.

Латиноамериканские ученые, среди отраслей публичного права, выделяют четыре процессуальные отрасли: уголовное процессуальное, гражданское процессуальное, трудовое процессуальное и административное процессуальное право. В некоторых африканских странах (как и в Латинской Америке), очевидно под влиянием французской системы права, дисциплинарная ответственность не выделяется в область, отличную в процессуальном смысле от административной процедуры. Разграничение административного процесса от дисциплинарного проводят некоторые индийские ученые, однако, в настоящее время, оно утрачивает смысл в условиях создания в Индии административных судов, распространяющих свою юрисдикцию и на дисциплинарные вопросы государственной службы. В буржуазных странах континентальной системы права и в ряде развивающихся стран, дисциплинарные дела рассматриваются в судах административной юстиции, так что процесс, применяемый в этом случае, является обычным административным процессом в административном суде. На Кубе действует единый Закон о гражданском, административном и трудовом процессе [233, С.292].

Таким образом, первый признак административного процесса, отличающий его от иных видов процесса, - публичный характер правоотношений, вызывающих спор.

Спор, как характерный признак процессуальных отношений, является вторым необходимым признаком, позволяющим выделить административный процесс из материальных правоотношений. «Если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются», - пишет Н.Г. Салищева [234, С.12]. Бесспорная реализация материальных административно-правовых норм не требует наличия административного процесса. Совершенно правильно, Д.М. Чечот, называет юрисдикционную деятельность органов правосудия разрешением споров о праве [235, С.28]. Спор может быть выражен вовне иском, жалобой или в иной предусмотренной законом форме, влекущей правовые последствия. Так, при взыскании контролером штрафа, с безбилетного пассажира, конфликт может иметь место, но административным спором его назвать нельзя. Спором является не любое недовольство одной из сторон административного правоотношения действиями другой, а официальное предъявление административного иска в государственный орган или должностному лицу, правомочным такой спор разрешить.

Административные иски аналогичны тем, которые, в римском праве назывались actiones populares (иски к общей пользе), они всегда полезны для общества, ибо очищают его от публичного произвола, отражаются на всех, а не служат лишь частной выгоде гражданина, ибо: «Вместе с правом обиженного ниспровергается и закон» и наоборот: «Борьба за право оказывается в то же время борьбою за закон» [236, С.40]. По Иерингу, последствием правонарушения должно быть не только восстановление нарушенного права, но обязательно также «моральное удовлетворение за беззастенчивое нарушение его права», выражаемое, в частности, в виде штрафа, налагаемого на нарушителя[237, С.58].

Трехсторонний характер правоотношений, является третьим необходимым признаком административного процесса, хотя с помощью одного этого признака и нельзя отличить административный процесс от иных отраслей процессуального права.

Процессуальными, действия администрации становятся немедленно, если сторон в правоотношении три: гражданин, должностное лицо, действия которого обжалуются, и лицо, уполномоченное решить вопрос по форме или по существу. Здесь мы имеем, такие элементы административного процесса, как административный иск (подача жалобы), судья (должностное лицо, уполномоченное разрешать данный круг вопросов на постоянной или временной основе), вторую сторону процесса - властного субъекта обычного материального административного правоотношения, в данном случае занимающего место ответчика по делу, предмет иска - обжалуемые властные действия ответчика, истца, ущемленного в правах. Критерий наличия трех сторон в правоотношениях становится, очевидно, необходимым для отличия процессуальных отношений от материально-правовых отношений. Кроме того, это наиболее простой и надежный критерий для различения материальных и процессуальных правоотношений.

Правоотношение, где сторонами являются два субъекта, - это типичное материально-правовое отношение. И, наоборот, типично процессуальным является правоотношение, которое возникает по инициативе одного из трех участников административного процесса. Специфика - в том, что один из государственных органов или должностное лицо участвуют в процессе в качестве ответчика, а другой государственный орган выступает в качестве субъекта, уполномоченного государством на разрешение дела, т.е. в роли судьи. Объединять их в одном лице - значит противоречить разумному смыслу, а в ряде стран (англосаксонской системы права) - и принципам естественного правосудия.

Процедура исполнения государственным органом и гражданами своих прав и обязанностей в области административно-правовых отношений, потому, уже не может быть отнесена к процессуальным нормам, что в их реализации участвуют в основном два субъекта, и ни один из них не имеет функции контроля за законностью действий обоих сторон правоотношения. В административный процесс, включаются процедура функционирования органа, рассматривающего спор двух сторон административного правоотношения, а также совокупность прав и обязанностей сторон, связанная с их положением перед административным судьей при подготовке дела, разрешении спора и, может быть, при исполнении решения административного суда. Таким образом, самым характерным признаком процессуальных правоотношений является наличие трех сторон в деле.

Способов организации решения спора, вытекающего из административного правоотношения, защиты прав гражданина, или, шире, способов проверки законности действий сторон административно-правового отношения, может быть названо много: административный, судебный, административная юстиция, омбудсмен, посредничество, ампаро, инквизиция, колдовство, общественная защита, habeas corpus, международный суд [238, С.5-14]. Три формы организации процессуальных методов разрешения административных споров, наиболее распространены: в порядке подчиненности, в общеправовом суде, в административном трибунале.

Применение единого административно-процессуального кодекса, регламентирующего порядок разрешения споров с администрацией в любом из указанных проявлений административного процесса, позволяет унифицировать процедуру разрешения административных споров, применять единые требования к участникам правоотношений, укрепляет равенство граждан и режим законности путем единообразной практики правоприменения. Необходимо, иметь в виду, дискуссию в науке о возможности включения в единый административный процесс процедуры разбирательства административного спора при различных способах организации юстиции, судоустройства [239, С.35-44]. При наличии судов административной юстиции, процесс в них, является, бесспорно, административным [240, С.46-47].

Сложнее выделить административный процесс в странах, где административные дела рассматриваются судом общей юрисдикции. В этом отношении заслуживает внимания ситуация в Камеруне. Законом № 75-17 от 8 декабря 1975 г. в Камеруне введена специальная процедура Верховного суда по административным делам [241].

По нашему мнению, ни место, ни процедура рассмотрения спора, вытекающего из административных отношений (например, в арбитражном суде), не влияет в окончательном виде на сущность, смысл процессуальных отношений. Конкретный факт принятия того или иного способа организации разрешения административных споров лишь отражает достигнутый уровень юридической техники оформления публичных потребностей; правовое регулирование может быть распыленным по отраслям права (административный процесс, уголовный, земельный и т.д.), или сконцентрированным в систематизированном виде (в Административном процессуальном кодексе РК), или разбросанным по разнообразным государственным органам (тысяча судов административной юстиции в Великобритании), или сосредоточенным в системе территориальных административных судов (как во Франции), образующих систему судов общего права. При этом возникает большая или меньшая степень пользовании правосудием.

Эти особенности, являются четвертым признаком самостоятельности административного процесса. Это - возможность и устного, и письменного ведения дела, разрешение дела в отсутствие истца и ответчика, отсутствие многих жестких правил гражданского и уголовного процессов, т.е. упрощенная процедура, часто иная оплата процесса, иные принципы процесса.

Критерием административного процесса, отличающим его от иных видов процесса и процедур, является то, что он действует в сфере властных правоотношений, т.е. тогда, когда одной из ищущих толкования права в свою пользу сторон, является орган государственного управления или должностное лицо. В этом смысле, административный процесс, шире всех видов процесса, включает в себя и уголовный - как спор, характерный для властных правоотношений, но совершенно не может охватить гражданский процесс, где обе стороны спора не обладают властными полномочиями.

Из публичного характера административно-процессуальных отношений, следуют такие особенности, которые выделяют административный процесс из других видов процесса. Следовало бы ожидать, что подобные публично-правовые споры, будут разрешаться гораздо четче и по более сложной процедуре, чем частноправовые споры в гражданском процессе. Однако, история развития административного процесса, говорит об обратном. Большинство ученых, отмечали, что административный процесс выделился, именно из-за упрощенной процедуры рассмотрения дел, чем это обычно бывает в гражданских судах, например индийский ученый К.Л. Бхатия, описывая деятельность Комиссариата по компенсациям трудящимся, выражает удовлетворение тем, что этот орган, при разрешении споров, в частности по предоставлению пенсий, не пользуется судебной процедурой, действует в упрощенном порядке. «Эта квазисудебная деятельность, - продолжает этот автор, - направлена на то, что юстиция не принесена в жертву на алтарь техническим требованиям» [242, С.172]. К.Л. Бхатия отмечает, что большинство граждан, обращавшихся за помощью в этот орган административной юстиции, безграмотны, а бремя доказывания лежит на истце.

По нашему мнению, одной из особенностей административного процесса, отличающей его от процесса гражданского, является возложение бремени доказывания на властную сторону административно-правового спора. Причем, Д.Н. Бахрах, обосновывает, такое положение презумпцией невиновности нарушителя. «...Индивидуальный субъект, привлекаемый к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока иное не будет доказано и зафиксировано в установленном законом порядке. Отсюда следует также, что бремя доказывания лежит на обвинителе» [243, С.130, С.308]. Представляется, что обязанность, именно властной стороны, административно-правового конфликта, доказывать противоправность деяния нарушителя заключается уже в сущности публичной власти, когда гражданин - наиболее характерный нарушитель административных предписаний чаще всего несравненно ниже по степени осведомленности и подготовленности, чем наделенное государственно-властными полномочиями должностное лицо. Предлагается, ввести понятие, презумпции виновности администрации, если ее действия приводят к жалобам граждан. Такой ситуацией, в настоящее время, является, например, невыплата заработной платы трудящимся со стороны администрации, в том числе и государственных органов. Отдельные юристы говорят в этом случае, что есть еще и судебный способ защиты интересов граждан от неправомерных действий администрации. Однако, в сущности, нельзя утяжелять жалобами деятельность государственных органов из-за некачественного выполнения своих обязанностей некоторыми из их должностных лиц. В государственно-организованном обществе, администрация, по своей сути, не должна порождать споры о законности ее действий. По своему характеру, она выражает интересы общества, и споры граждан с ней отражают неадекватность ее функционирования. При определенном количестве таких споров, тем более их массовости, следствием должна стать замена конкретных должностных лиц в государственном аппарате.

В результате проведенного исследования, приходим к следующим выводам:

1) Административный процесс - это процедура трехстороннего разрешения споров, вытекающих из властных отношений (т.е. административных и дисциплинарных споров), в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса).

2) В области права, понятие процесса, неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа, спор в правовом смысле отсутствует. При отсутствии спора, государственный орган, действует в рамках не юридического процесса, а материально-правовой процедуры его функционирования.

3) Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр. «Onus probandi» в административном процессе лежит на властной стороне. При такой трактовке, понятия административного процесса, его наличие, необходимо, во всех перечисленных выше способах обеспечения законности в области государственного управления, т.е. и в административном органе, и в суде общей юрисдикции, и в суде административной юстиции. Лучшим приемом организации правосудия, по административным делам, является наличие специализированных органов рассмотрения административных споров, не находящихся в административной зависимости, подчиненности в отношении стороны, властные проявления которой обжалуются.

4) Самостоятельность административного процесса обусловливается, как минимум двумя причинами:

а) спецификой разбираемой материи: споры из отношений власти и подчинения по своему существу чужды гражданскому разбирательству с его принципами устности, равенства сторон, состязательности, материального интереса (точка зрения о необходимости освобождения Гражданско-процессуального кодекса РСФСР от административно-процессуальных норм уже высказывалась) [244];

б) особенностями самого процесса, заключающимся, по мнению многих его исследователей, в упрощенной процедуре. По нашему мнению, процедура не может быть упрощенной, но должна быть адекватной для вынесения соответствующего правовой истине, решения, обеспечивать убеждение граждан в правильности применения к ним правил, установленных государством: особенности административного процесса заключаются в обязанности властной стороны процесса доказать соответствие закону своих действий при издании административного акта управления.

5) Содержанием административного процесса являются спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т.д.). Поэтому, не соглашаясь с Н.Г. Салищевой [245], мы не можем отнести к сфере административного процесса чисто материально-правовую деятельность органов государственного принуждения (ГАИ, охотничья инспекция и т.д.) по реализации своей компетенции. Подобными, являются и исполнительные действия органов государства по исполнению решения суда (тюрьмы, судебные исполнители, полиция, бухгалтерия и т.д.), так как они в материально-правовом порядке реализуют свою компетенцию, выполняя решение управомоченного государственного органа, суда дать им это указание. Характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признания обращения к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу административным иском.

6) Новый Административно-процессуальный кодекс РК, по аналогии с иными кодексами, может состоять из Общей и Особенной частей. В Общей части излагаются понятия, принципы, структура органов разрешения административных споров и другие вопросы, обычно включаемые в Общую часть кодекса. Особенная часть, должна включать особенности рассмотрения административных споров в зависимости от сферы их применения: по жалобам граждан, дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные, медицинские и др.

7) Стадия исполнения судебного и квазисудебного решения, напрямую не относится к процессуальным отношениям и из предмета Административно-процессуального кодекса должна быть изъята. Она, может оставаться в нем, лишь в силу удобства или в соответствии с уровнем достигнутого понимания вопроса. Правовое регламентирование исполнительного производства давно является самостоятельной сферой и законодательства, и деятельности активной администрации [246, С.12-18].

8) Стадии дознания и предварительного следствия в Уголовно-процессуальном кодексе, на наш взгляд, не являются специфически процессуальными: в этих отношениях, нет признака рассмотренных выше процессуальных отношений, то есть, трех сторон. Эта деятельность могла бы быть перенесена в материальный Административный кодекс РК, в котором должны располагаться особенности правового регулирования материальной процедуры деятельности государственных органов.

9) Особенности процедуры разрешения финансовых, земельных, таможенных, налоговых, следственных, дисциплинарных и других споров по подчиненности следовало бы выделить в общем Административно-процессуальном кодексе в отдельные главы Особенной части в качестве частных процедур в рамках общих предъявляемых к ним требований.

Таким образом, в вопросе о понятии и особенностях административного процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н. Г., Иванова О. В., Пискотина М. И., Самойленко Л. В. и др., она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.

10) Она базируется на традиционно сложившихся взглядах, на процессуальную деятельность, в юридическом смысле, как юрисдикционную. В данном случае, за основу, берется осуществление правоохранительной функции. Процесс, при этом, отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно, в таком аспекте, определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти [247].

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д., Манохина В. М., Лунева А. Е., Корнеева А. П. и др., имеет своей целью доказать, что административный процесс, не может, замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана.

Рассмотрим, кратко, сущность этих двух точек зрения. Представители «юрисдикционной концепции», рассматривают административный процесс, как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основной методологический изъян, заключается в стремлении построить административный процесс, как копию гражданского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки зрения, именно так и заявляют. «Административный процесс, - пишет Л. В. Самойленко, - должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения».

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления, осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия, выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым, административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе, юрисдикционной деятельности, лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу, для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции применимы для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они вправе, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников правленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции [248; С. 19].

С таким пониманием, полностью согласиться невозможно, так как при этом, игнорируется факт первостепенной важности - органическая теснейшая связь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого, он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей государственного управления.

Другие авторы, дают более широкое определение понятия «административный процесс». Приведем несколько высказываний на этот счет. По мнению, Манохина В. М. [249], административный процесс - это не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, а порядок реализации административно-правовых норм. Д.Н. Бахрах считает [250], что особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм. С юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее законодательство и подзаконные административно-правовые нормы, не содержат качественной юридической основы для того, чтобы руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий, в настоящее время, позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса. В большинстве случаев, единые правила совершения таких действий отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила разработки нормативных административно-правовых актов, и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Такого рода правила существуют в современный период, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причем далеко не во всех случаях. Они содержаться в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Ведомственный подход к формированию такого рода правил является господствующим. Это свидетельство того, что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте отсутствует. Практически, речь идет, о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Введенный новый административный кодекс, прямо связан, с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизмом реализации задач и функций исполнительной власти.

Следует отметить, что данный вариант административно-процессуальной деятельности, можно охарактеризовать, как организационно-процедурный. Он важен, для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых, в ходе реализации исполнительной власти. Он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого, очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более - его типизированное правовое оформление.

Характерные черты административного процесса, состоят в следующем: административный процесс связан с государственным управлением в узком смысле. Однако, в содержание административного процесса, включается не вся управленческая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а лишь ее юридические виды, реализуемые в правовых формах. Административный процесс связан с материальным административным правом. Эта связь, выражается в том, что в ходе реализации задач административного процесса, происходит разрешение индивидуально конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. Именно индивидуальные дела являются основанием административно-процессуальной деятельности. Решить индивидуально конкретное дело – значит, применить соответствующую норму материального права, к данному случаю, возможность возникновения которого, предусматривается этой нормой (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т. п.). Разрешение подобных индивидуальных дел составляет основу самого административного процесса [251; С. 35].

Применение норм административного права - очень многообразная и обширная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и некоторых иных полномочных органов. Она охватывает все категории индивидуально конкретных дел, которые входят в компетенцию названных органов, независимо от их отраслевой принадлежности. Иными словами, административный процесс осуществляется там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость решить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера, получить юридический результат.

Следовательно, административный процесс является выражением управленческой деятельности органов государственной власти и формой реализации норм административного права.

Границы административно-процессуальной деятельности определяются рамками административного процесса и разрешают не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. В связи с этим нет оснований относить различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, к административному процессу.

Административный процесс не относится к числу административно-правовых форм государственного управления, так как, поглощается по своему юридическому содержанию такой формой, как издание индивидуальных правовых актов.

Применение норм административного права осуществляется в порядке, урегулированном нормами административного права. В соответствии с этими нормами, органы государственного управления разрешают подведомственные им дела. Административно-процессуальные нормы, например, регулируют порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, порядок разрешения организационных дел в аппарате управления, порядок применения мер административных взысканий и др.

Административный процесс - это не только определенная процедура применения соответствующих норм права, в сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которой, возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. Под воздействием этих норм, названные отношения приобретают характер административно-процессуальных правоотношений [252; С. 100].

Все вышеизложенное позволяет нам сделать выводы о том, что административный процесс, подобно процессам гражданскому и уголовному, состоит из двух элементов, в равной степени регулируемых нормами административно-процессуального права, деятельности органов государственного управления по разрешению подведомственных дел и отношений между участниками этой деятельности.

Для более полной характеристики административного процесса необходимо произвести сравнение его с гражданским и уголовным процессами.

Общность между тремя видами процесса состоит в их юридической природе, а также в их сущности. То есть, каждый вид процесса, урегулирован соответствующими процессуальными нормами и является порядком реализации материальных норм различных отраслей права.

Различия же состоят в следующем:

- административный процесс, представляет собой юридическую часть управленческой деятельности, а, следовательно, он обладает специфическим содержанием;

- административный процесс отличается своими задачами, среди которых, правоохранительные функции занимают подчиненное положение, тогда как, именно, эти функции, составляют главную задачу гражданского и уголовного процессов;

- административный процесс. в значительной мере связан с правотворческой деятельностью компетентных органов государственного управления, в отличии от него уголовный и гражданский процессы реализуют исклю­чительно правоприменительные функции;

- для административного процесса, характерно параллельное расположение составляющих его производств, что далеко, не всегда, требует второй инстанции, существование которой, обязательно для уголовного и граждан­ского процессов;

- административный процесс осуществляется исполнительно-распорядительными органами власти, тогда как гражданский и уголовный процессы осуществляются судебными органами.

Отграничение административного процесса от гражданского и уголовного процессов, может быть, проведено и по другим признакам, например, по способам и приемам, используемым в ходе рассмотрения подведомственных дел и т.д. [253; С.22].

На основе изложенного, административный процесс, может быть представлен в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Автор выделяет следующие основные характерные особенности административного процесса:

1) неразрывная связь с государством, так как процесс, есть специфический способ реализации власти, основу которого составляет деятельность уполномоченных властных органов, хотя процесс предполагает участие в его осуществлении и многих других сторон;

2) это исключительно юридическая деятельность выраженная в социальном назначении процесса, обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права (в рамках административного процесса нельзя применять только нормы конституционного и уголовного права);

3) направлена на разрешение определенных управленческих дел;

4) юридически результативная деятельность, т. е. такой правовой порядок, посредством которого, требуемый результат, может быть достигнут;

5) обязательное оформление результатов деятельности (промежуточных или окончательных) в процессуальных документах;

6) вызывает объективную потребность в процессуальной регламентации (в большей или меньшей степени) [254; С.33].

Административный процесс, несмотря на общую сферу реализации одинаковых субъектов, не тождествен управленческой деятельности. Управленческая деятельность составляет реальную базу административного процесса, но может осуществляться не только в правовых, но и не правовых (организационных действиях и материально-технических операциях) формах. Административный процесс, является юридической, правовой деятельностью, влекущей определенные правовые последствия и достаточно оформленной юридическими нормами.

Рассмотрим вопрос о том, какими же общими свойствами обладает процесс, как юридическая категория?

Во-первых, взятый в целом, процесс - это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством - таково одно из важнейших свойств процесса. Процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти к отдельным видам процесса, на первый план выступит тесная связь всех трех видов процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и государственное управление. Эта связь, выражается в том, что правосудие, как форма деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов, государственное управление - посредством административного процесса. Форма деятельности государства в данном случае выступает, как явления первичные, по отношению к соответствующим разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют и осо­бенности тех или иных видов процесса.

Во-вторых, процесс - это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответственных государственных органов. Каждый вид процесса, гражданский, уголовный или административный, представляет собой деятельность определенных государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку, задачи названных форм различны, то и способы их осуществления отличаются определенной спецификой.

В-третьих, основное свойство процесса, заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства [255; С.224].

Правовая природа процесса (гражданского, уголовного и административного) выражается, прежде всего, в его социальном назначении, в том, чтобы, обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Каждый вид процесса, представляет собой, порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

Одной юридической цели не достаточно для полной характеристики правовой сущности процесса. Любой вид процесса предназначен для реализации социальных правил, установленных государством, - материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму не возможно. Не трудно заметить, что сам процессуальный порядок, деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил - процессуальных норм права - гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.

В-четвертых, принципиальное значение имеет тот факт, что все разновидности процесса, представляют собой, юридически результативную деятельность, посредством которой может быть достигнут, требуемый юридический результат.

Таким образом, административный процесс, следует рассматривать, как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами (а в предусмотренных законом, случаях и другими субъектами), как деятельность, в ходе осуществления которой, возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

При характеристике сущности и особенностей административного процесса, необходимо предварительно определить отношение к терминам «процесс» и «производство», так как литература по административному праву даст различные суждения на эту тему. По мнению Салищевой Н. Г. [256], производство - это понятие более широкое, нежели процесс. Исследователь предлагает различать административное производство как: процесс применения административно-правовых норм; процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов и административный процесс; деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения.

Другая точка зрения, состоит в придании названным терминам, прямо противоположных значений. Эта позиция представляется более правильной, так как опирается на существующую законодательную практику, касающуюся процессов гражданского и уголовного права. Напомним, что, например, гражданско-процессуальный кодекс РФ, регулирующий гражданский процесс, различает в нем несколько производств. Аналогичная картина и с уголовным процессом, который в соответствии с уголовно - процессуальным кодексом РФ, включает ряд производств: производство в суде первой инстанции; производство в надзорной инстанции; производство по делам несовершеннолетних и т. д.

Для административного процесса, нет необходимости менять содержание понятий «процесс» и «производство». Соотношение названных понятий, сохраняется, как общее и особенное и заключается в том, что производство - часть процесса, процесс - есть совокупность производств. Таким образом, производство - это уже деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел, скажем дел об административных нарушениях [257; С.152].

Для постановки вопроса о месте административного процесса в национальной правовой системе, следует вспомнить о его назначении. Целью любого юридического процесса, является реализация норм материального права. Нормы административного права, столь многообразны и специфичны, что это не может не отражаться на правилах, устанавливающих их применение.

Необходимость законодательного закрепления и унификации административных процессуальных норм очевидна, а процессуальная деятельность органов исполнительной власти, нуждается, в такой же систематизированной регламентации, как и деятельность органов правосудия. В ходе развития человеческого общества, было установлено, что правоотношения государства и личности, как и должностного лица и гражданина не всегда бесконфликтны. При осуществлении обычных повседневных процедур отношения, как правило, бесконфликтны, а юрисдикционная деятельность государственных органов предполагает конфликтный характер.

Нормы публичного права устанавливают организацию, порядок функционирования и полномочия органов государственной власти, с одной стороны, и определяют обязанности граждан, их коллективных образований по отноше­нию к государству - с другой. Нормы частного права, регламентируют субъективные права граждан, осуществляемые ими вне правоотношений с государством, однако под его надзором.

Со времен Древнего Рима, нормы публичного права предоставляли гражданину возможность требовать от органов государства помощи от произвола должностных лиц, для чего был учрежден специальный институт народных трибунов, деятельность которого, осуществлялась по определенным правилам - процессуальным нормам. Элементы административной юстиции были неизбежны в средние века. В Англии, уже в середине XIII века, постепенно складывается институт мировых судей. Должность мирового судьи, занимать которую, правительство обязывало крупных землевладельцев, соединяла в себе функции управления с функцией административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими органами.

Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма, важную роль, в разборе жалоб частных лиц на действия публичных властей, играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно – административными учреждениями. Известный русский правовед Ф. Тарановский [258] писал: «Общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права». Такой порядок защиты публичных прав восприняли в определенной степени абсолютные монархи Западной Европы, и он не прекращался на Западе на протяжении старого порядка, вплоть до революции во Франции, которая создала совершенно новую модель административной юстиции (административные суды).

Полемика, о содержании института административной юстиции, длится в юридической литературе уже более 100 лет. В самом широком смысле административная юстиция – это порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления при реализации полномочий этого органа. Данный вид юстиции принято называть административной юстицией. Вместе с тем на современном этапе представляет известную трудность, дать точное определение понятия и сущности «адми­нистративной юстиции». Это связано с многообразием конкретных разновидностей административной юстиции, появление которых, вызвано комплексом исторических, социально – экономических и политических причин в каждой отдельной стране. В мировой практике организации правосудия, существуют различные модели систем административной юстиции: административные трибуналы во Франции, англосаксонский тип системы административной юстиции («министерскими судами»), австро – германская организация административного правосудия и другие. В Республике Казахстан учреждены специализированные административные суды. В основу взяты некоторые элементы германской модели административного правосудия, но вместе с тем есть и существенные различия. Например, в Германии, все административные споры, где с одной стороны субъектом выступает государство в лице уполномоченных государственных органов, должностных лиц – чиновников, рассматриваются только в административных судах, у нас же, круг полномочных органов, рассматривающих и налагающих административные взыскания, достаточно широк.

Проблематика административного процесса, во всей ее полноте и взаимосвязи процессуального обеспечения деятельности субъектов, находится еще в стадии перспективной разработки. До 60-х годов, данной теме, в правовой науке не уделялось достаточного внимания. С 60-х годов, делаются попытки дать описание характерных черт административного процесса и опосредующих его административно-процессуальных норм. В юридической литературе впервые в 1964 г. была написана монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» [259], в которой была предпринята первая попытка теоретически осмыслить и практически обобщить многие вопросы одной из совершенно неразработанных областей правовой науки.