3.1. Таможенный кодекс Союза и его роль в процессе реформы таможенного регулирования ЕС

В отличие от процесса разработки MTK подготовка TKC заняла существенно меньше времени, поскольку не требовалось системной переработки акта, а только внесение отдельных смысловых и ряда процедурных изменений.

Как было отмечено в предложении о принятии TKC , поскольку пересмотр MTK не затрагивал сущность содержания Кодекса, то при его подготовке не потребовались консультации с бизнес-сообществом. В основном при подготовке TKC консультации проходили с представителями таможенных служб государств- членов ЕС, а также между институтами ЕС. При этом, все заинтересованные стороны, включая бизнес-сообщество в лице Торговой контактной группы, были активно вовлечены в подготовку актов в развитие ТКС.

Также в отношении TKC не поводилась процедура оценки воздействия, которая предусмотрена законодательством ЕС в отношении всех инициатив, от которых ожидается существенное экономическое, социальное воздействие или влияние на окружающую среду. Такая оценка не проводилась, поскольку содержательно TKC несущественно отличался от МТК.

Правовой основой TKC стали следующие статьи ДФЕС^{[235] [236]:}

1) статья 3, закрепляющая исключительную компетенцию ЕС в отношении таможенного союза;

2) статьи 28 - 33, устанавливающие основы таможенного союза государств- членов ЕС, а также задачи Европейской комиссии по обеспечению его надлежащего функционирования. В частности, установлено, что Комиссия должна при этом работать в целях:

- продвижения торговли между государствами-членами ЕС и третьими странами;

- развития условий для конкуренции внутри ЕС, поскольку они позволят улучшить конкурентоспособность предприятий;

- обеспечения ЕС поставками сырья и полуфабрикатов для создания условий производства готовых изделий в государствах-членах ЕС;

- недопущения серьезного дисбаланса экономик государств-членов и обеспечения рационального развития производства и потребления в ЕС.

3) статья 200, распространяющая на неевропейские страны и территории, которые поддерживают особые отношения с Данией, Францией, Нидерландами и Соединенным Королевством, действие запрета на применение таможенных пошлин во взаимной торговле между государств-членов ЕС;

4) статьи 206 и 207, содержащие положения об общей торговой политике ЕС, ее целях и задачах, включая содействие гармоничному развитию мировой торговли, постепенной отмене ограничений в международном товарообмене, снижению таможенных и иных барьеров.

Также, как справедливо в отношении правовой основы TKC отмечают К. Труел, Э. Маганарис и Д.-Р. Еригореску , поскольку положения Кодекса относятся к исключительной компетенции ЕС, то в отношении него не применяется принцип субсидиарности в соответствии со статьей 5 Договора о Европейском Союзе .

Работа по пересмотру MTK и подготовке проекта TKC завершилась осенью 2013 г. с принятием институтами Европейского союза Регламента ЕС № 952/2013 от 9 октября 2013 года об утверждении TKC .

Ряд статей TKC организационного характера вступил в силу 30 октября 2013 года, но в целом данный Кодекс вступил в силу1 мая 2016 г. ^{[237] [238] [239]}

Г оворя о структуре акта, необходимо заметить, что он, как и TK Сообщества, как и МТК, состоит из девяти частей, включающих в себя более мелкие структурные единицы, из которых базовыми элементами являются 288 статей. Таким образом, TKC по количеству статей больше как TK Сообщества (253 статьи), так и MTK (188 статей). Однако такое увеличение количества статей по сравнению с MTK связано не с расширением сущностного содержания, а дополнением статьями, предусматривающими наделение Европейской комиссии делегированными и имплементационными полномочиями.

Условно правовые нормы TKC можно разделить на следующие группы:

1) общие положения;

2) положения, касающиеся регулирования таможенного декларирования и таможенного контроля;

3) нормы, относящиеся к тарифному регулированию и сфере исчисления и уплаты таможенных платежей.

Х.-М. Вольфганг и К. Харден^[240] предлагают разделять положения TKC на следующие группы: формальное таможенное право (части IV-VIII), содержательное таможенное право (части II, III, и частично части VI и VIII) и общие положения (части I и IX). Однако не представляется возможным согласиться с данной классификацией, поскольку такое разделение не отражает предметной сущности структурных элементов ТКС, и кроме того, части IV-VIII представляют имеют важное содержательное значение, поскольку закрепляют нормы о таможенном декларировании и таможенном контроле. Таким образом, целесообразным представляется разделение норм кодекса исходя из предмета регулирования (таможенные платежи, тарифное регулирование, таможенный контроль и т.д.).

Остановимся подробнее на каждой группе норм.

1) К первой группе можно отнести положения частей I и IX ТКС.

Часть I включает в себя три главы. Первая глава содержит в себе цели и задачи принятия Кодекса, перечень территорий, включенных в состав таможенной территории ЕС.

В статье 3 TKC закреплены положения о миссии таможенных органов, которые демонстрируют изменение подходов к их функциям и задачам при реформе таможенного законодательства ЕС. Таможенные органы в соответствии с данной статьей, в первую очередь, осуществляют контроль за совершением международных торговых операций, связанных с перемещением границы ЕС. Таким образом, они вносят свой вклад в обеспечение законности и открытости торговли, реализации внешних аспектов внутреннего рынка ЕС, общей торговой политики и иных видов политики ЕС, имеющих отношение к торговле и безопасности цепей поставок. При этом, таможенные органы должны принимать меры для:

- защиты финансовых интересов ЕС и его государств-членов;

- обеспечения безопасности ЕС и его резидентов, а также защита окружающей среды, в тесном сотрудничестве с другими компетентными органами;

- поддержания баланса между осуществлением таможенного контроля и упрощением законной торговли;

- защиты ЕС от незаконной торговли при одновременной поддержке законопослушного предпринимательства.

Исходя из положений статьи 3, становится очевидным, что в TKC происходит сдвиг от контрольных полномочий таможенных органов к задачам по развитию международной торговле при сохранении необходимого для безопасности уровня контроля. Данный подход отмечается и в преамбуле ТКС, где сказано, что таможенные органы должны стать катализатором конкурентоспособности государств и компаний.

Одним из наиболее важных элементов главы 1 части I является статья 5, в которой дано 41 основное понятие и определение. По сравнению с MTK перечень определений был расширен, некоторые понятия уточнены. Одним из самых значимых стало появление в TKC понятия «перевозчик», в определении которого рассмотрены все аспекты его использования как при ввозе товаров на таможенную территорию ЕС, так и при их вывозе. Кроме того, были закреплены понятия отдельных видов таможенных деклараций, таких как «декларация временного хранения», «реэкспортная декларация», а понятие «краткой декларации» разделено и детализировано на понятия «ввозной краткой декларации» и «вывозной краткой декларации». Также, в части таможенных документов перечень понятий был дополнен определением «уведомления о реэкспорте». В целях определения таможенной стоимости в TKC введено понятие «комиссии при покупке». Кроме того, поскольку TKC по сравнению с MTK был переименован из кодекса Сообщества в кодекс Союза, понятия коммунитарных и некоммунитарных товаров были заменены на союзные и несоюзные соответственно.

Впервые в таможенном законодательстве ЕС в TKC появилось определение временного хранения, под которым понимается ситуация, при которой несоюзные товары временно хранятся под таможенным наблюдением в период между их представлением таможне и помещением под таможенную процедуру или реэкспортом. Значимым стало закрепление понятие «постоянного бизнес учреждения», поскольку с его помощью проще определять статус резидентства в ЕС, которое имеет существенное значение при таможенном декларировании.

Для облегчения взаимодействия таможенных органов и экономических операторов среди основных понятий закреплено понятие «решения» как любого акта таможенных органов, относящегося к применению таможенного законодательства в конкретном случае и имеющего правовой эффект в отношении заинтересованного лиц или лиц.

Таким образом, уточненный понятийный аппарат TKC в большей степени, чем в MTK способствует реализации новых задач по упрощению таможенных операций, которые перед ним поставлены, а также дополнен определениями, необходимость которых была продиктована практикой осуществления внешнеэкономической деятельности.

Вторая глава части I касается прав и обязанностей лиц при взаимодействии с таможенными органами. В частности, в ней освещены вопросы представительства при осуществлении таможенных операций, предоставления информации таможенными органами. Кроме того, в ней закреплены вопросы применения штрафных санкций за нарушения таможенного законодательства, процедура обжалования действий таможенных органов, а также содержатся положения о хранении документов и информации.

В третьей главе части I затронуты вопросы конвертации валюты и исчисления сроков.

К данной группе правовых положений TKC также можно отнести нормы части IX «Электронные системы, упрощения, делегирование полномочий, комитетская процедура и заключительные положения». Ключевое место в данной части занимают положения об электронных системах, в частности, норма о необходимости создания рабочей программы по разработке электронных систем, необходимых для практической реализации положений ТКС. Не менее важной является норма о том, что одно или несколько государств-членов могут осуществлять в течение ограниченного периода эксперимент по предоставлению временных упрощений применения таможенного законодательства. Однако статья 282 TKC прямо говорит о том, что подобные эксперименты не должны затрагивать те государства-члены, в которых такой эксперимент не проводится. Кроме того, периодически должна проводиться оценка эффективности таких экспериментов.

Кроме того, в части IX содержатся положения о Комитете по Таможенному кодексу, о вступлении в силу TKC и корреляционные таблицы, в которых дается соотношение статей MTK и ТКС.

2) Ко второй группе, как и в предыдущих Кодексах, относится большинство статей ТКС, в частности, положения частей IV-VIII (за исключением главы 2 части VI) Кодекса.

Часть IV посвящена вопросам прибытия товаров на таможенную территорию ЕС и делится на две главы, первая из которых освещает порядок представления ввозной краткой декларации, определяет круг лиц, ответственных за данное представление, а также порядок внесения дополнений и изменений в данную декларацию. Вторая глава части IV делится на три раздела и освещает непосредственно прибытие товаров на таможенную территорию ЕС, включая вопросы предъявления товаров таможенным органам, их выгрузки и досмотра. Кроме того, во второй главе части IV содержатся положения о формальностях, совершаемых после предъявления товаров, а также о товарах, помещаемых под процедуру транзита. Здесь закреплены нормы о временном хранении товаров, представлении, дополнении и признании недействительной декларации временного хранения.

В части V отражены нормы о таможенном статусе товаров (глава 1) и помещении товаров под таможенную процедуру, в частности, раскрыты вопросы представления стандартных и упрощенных таможенных деклараций. Раздел 5 части V посвящен упрощениям при таможенном декларировании. В частности, именно здесь закреплены нормы о концепции «централизованного оформления».

Елава 3 части V посвящена верификации и выпуску товаров, а глава 4 раскрывает вопросы распоряжения товарами.

Ко второй группе относятся и положения главы 1 части VI MTK ЕС, которые говорят о выпуске товаров для свободного обращения.

Важное значение имеет часть VII, посвященная специальным процедурам, к которым согласно TKC относятся транзит (внешний, внешний и внутренний), хранение, особое использование и переработка (внутренняя и внешняя). Можно сказать, что данная часть является одной из наиболее значимых в ТКС, поскольку к специальным процедурам в ЕС отнесены наиболее распространенные формы использования товаров.

Таким образом, можно отметить, что в TKC сначала описываются положения, общие для всех таможенных процедур (часть V и глава 1 части VI), а затем особенности применения каждой из них (часть VII).

Убытию товаров с таможенной территории ЕС посвящена часть VIII ТКС. Данная часть разделена на шесть глав. Первая и вторая главы посвящены таможенным формальностям, предшествующим вывозу товаров, а также осуществляемым непосредственно при таком вывозе. Различия в процедурах экспорта и реэкспорта описаны в третьей главе части VIII. Г лавы 4 и 5 описывают порядок представления в таможенные органы краткой вывозной декларации и уведомления о реэкспорте, а также то, каким образом в них можно внести изменения, дополнения и как они могут быть признаны недействительными. Глава 6, состоящая из одной статьи, говорит о том, что временно вывозимые с таможенной территории ЕС товары освобождаются от уплаты экспортной таможенной пошлины.

3) Третья группа норм объединяет положения частей II и III ТКС, а также главы 2 части VI.

Статьи, содержащиеся в части II TK ЕС, относятся к сфере тарифного регулирования и подразделяются на три главы.

Глава 1 характеризует Таможенный тариф Европейского союза и тарифную классификацию товаров. В указанной главе определены основные структурные элементы Таможенного тарифа ЕС, в числе которых комбинированная номенклатура товаров, ставки таможенных пошлин, тарифные преференции, предоставляемые отдельным странам и группам стран в соответствии с международными договорами ЕС, а также некоторые другие элементы.

В главе 2 представлены положения, касающиеся определения страны происхождения товаров для таможенных целей. Выделено преференциальное (в отношении стран и групп стран, с которыми заключены соответствующие международные договоры) и непреференциальное (из всех остальных стран) происхождение товаров. При этом закреплена норма о том, что Европейская Комиссия может устанавливать специальные положения для определения происхождения отдельных специфических категорий товаров.

Глава 3 рассматриваемой части TKC посвящена определению стоимости товаров для таможенных целей. В главе дается определение таможенной

стоимости товаров, раскрываются основные принципы, на которых должно основываться определение таможенной стоимости, а также приведено содержание и порядок применения методов определения таможенной стоимости.

Часть III, также относящаяся к третьей группе, регулирует вопросы, связанные с таможенной задолженностью. Указаны случаи, при которых возникает таможенная задолженность при импорте и экспорте товаров, описывается, каким образом обеспечивается уплата таможенного долга. Кроме того, описывается, как осуществляется взыскание суммы таможенной задолженности (включая сроки и общий порядок такого взыскания). Отдельная глава посвящения аннулированию таможенной задолженности. Необходимо отметить, что по сравнению с TK Сообщества в TKC положения о таможенной задолженности помещены до описания таможенных процедур. Данная важная структурная перестройка является логичной, поскольку вопросы таможенной задолженности касаются всех таможенных процедур.

Глава 2 части VI TK ЕС посвящена случаям освобождения от уплаты импортных пошлин, в частности, обратно ввезенным товарам и продукции морского промысла.

Все перечисленные ключевые новации уже содержались в невступившем в силу МТК, и можно отметить, что TKC сохранил его основные цели и новации, при этом добавив несколько нововведений.

В то же время, помимо новаций, уже содержавшихся в МТК, новый TKC дополнил общеевропейское таможенное законодательство общими критериями в отношении лиц, претендующих на статус таможенных представителей в иных, помимо страны резидентства, государствах-членах Европейского союза.

По результатам применения TKC в 2016 и 2017 годах Европейской Комиссией был подготовлен доклад Европейскому парламенту и Совету ЕС об имплементации TKC и реализации полномочий по принятию делегированных актов в соответствии со статьей 284 ДФЕС . В данном отчете, исходя из анализа ^[241]

правоприменительной практики, в качестве наиболее значимых для

осуществления внешнеэкономической деятельности были выделены следующие новеллы:

1. Снятие ограничение на право таможенного представителя осуществлять деятельность в ином государстве-члене ЕС, чем он учрежден. Подобная мера позволила обеспечить равные возможности для таможенных представителей на всей территории ЕС.

2. Еармонизация механизмов принятия решений в государствах-членах ЕС, включая предоставление разрешений таможенными органами. Данная новация направлена на повышение предсказуемости, а также упрощение процесса подачи обращений в компетентные органы, а также обеспечение права заявителя быть услышанным до принятия неблагоприятного для него решения.

3. Упрощения процесса таможенного декларирования для лиц, имеющих статус УЭО, или отвечающих таким критериям. Некоторые упрощения, предоставляемы при осуществлении таможенных операций УЭО, могут быть предоставлены и иным лицам, если они отвечают критериям этого статуса, но без его присвоения. К таким упрощениям относятся:

- осуществление таможенным представителем деятельности в ином государстве-члене ЕС, чем он учрежден;

- снижение суммы финансовых обязательств для предоставления гарантии уплаты таможенных пошлин при сохранении суммы предоставления такой гарантии;

- возможность представления товаров таможенному органу не в месте расположения таможенного органа (например, на территории или в помещениях декларанта):

- разрешение на подачу декларации в форме предоставления доступа к записям декларанта;

- возможность использовать упрощения в рамках процедуры таможенного транзита;

- создание склада временного хранения;

- разрешение на использование специальных процедур (таможенный склад, временный ввоз, внутренняя и внешняя переработка).

Ряд упрощений могут использовать только лица, получившие статус УЭО в соответствии с установленной процедурой (в качестве компенсации того, что согласно TKC лица, желающие получить статус УЭО, должны соответствовать дополнительным критериям по сравнению с TK Сообщества):

- полное или частичное снижение гарантии уплаты таможенных пошлин, предоставляемой при отсрочке ее уплаты;

- централизованное оформление, позволяющее лицам представлять таможенные декларации и уплачивать пошлины централизованно из места, где они учреждены, даже если соответствующие товары представлены в таможенный орган другого государства-члена;

- освобождение от предоставления товаров таможенному органу в форме предоставления доступа к записям декларанта;

- процедура «самооценки», при которой УЭО разрешено самостоятельно исчислять суммы таможенных пошлин, подлежащих уплате, а также осуществлять некоторые функции таможенных органов в отношении принадлежащих им товаров;

- возможность перемещать товары в другое государство-член ЕС, если они находятся на временном хранении (например, до их помещения под таможенную процедуру).

4. Стандартизация правил в отношении обязательной тарифной информации и информации о происхождении. В частности, срок действия обязательной тарифной информации сокращен с шести до трех лет, как уже имело место в отношении обязательной информации о происхождении и до ТКС. Кроме того, использование обязательной тарифной информации стало обязательным и для ее получателя, таким образом, он обязан информировать таможенные органы при декларировании, что ранее он получал обязательную тарифную информацию. До принятия TKC обязанность использовать полученную обязательную тарифную информацию присутствовала только у таможенных органов, если декларант ее предъявлял при таможенном декларировании.

5. Введение обязательных гарантий уплаты таможенных пошлин во всех таможенных процедурах в целях защиты финансовых интересов и ресурсов ЕС с возможностью уменьшения сумм таких гарантий для УЭО и заслуживающих доверия экономических операторов.

6. Новые требования безопасности, предусматривающие предоставление информации о товаре при ввозе на таможенную территорию ЕС не только от перевозчика, но и от экспедитора и даже от получателя. Подобное требование соответствует международным стандартам, в частности, Рамочным стандарты безопасности и облегчения мировой торговли^[242], разработанным ВТамО.

7. Упрощение правил в отношении временного хранения товаров, в частности, продление предельного срока хранения до 90 дней (ранее предельный срок составлял 45 ней) и предоставление возможности перемещать товары между складами временного хранения без помещения под процедуру транзита.

8. Объединение процедур внутренней переработки, переработки под таможенным контролем и уничтожения в одну. C учетом данной новеллы декларант имеет больше времени для того, чтобы решить, что он будет делать с продуктами переработки: реэкспортировать, уничтожать или выпускать в свободное обращение.

Все указанные новации, по мнению Европейской комиссии, оказали наибольшее влияние на практику осуществления внешнеэкономической деятельности, исходя из наработанной к моменту подготовки отчета практики применения ТКС. В то же время, обращает на себя внимание то, что среди них нет ключевой новеллы ТКС: электронного декларирования и обмена данными между таможенными органами и экономическими операторами исключительно в электронном виде. Подобное можно объяснить тем, что электронный обмен данными не начал применяться еще в полном объеме до окончания переходного периода. Таким образом, в первые годы действия TKC данная новелла не оказывает такого существенного влияния на правоприменительную практику.

В этой связи необходимо отметить, что с учетом неудачного опыта МТК, TKC содержит ряд положений для минимизации аналогичных проблем. Во- первых, в нем предусмотрено значительное число норм, направленных на создание необходимых условий для его реализации, в частности, в отношении электронных систем. Во-вторых, в TKC закреплены положения о возможности переходного периода для внедрения требующихся электронных систем, с учетом их сложности и существенной капиталоемкости. Предельный срок такого переходного периода, изначально установленный ТКС, - 31 декабря 2020 года. Данные нормы создали определенную «подушку безопасности», требующуюся для максимально плавного и гибкого вступления в силу данного Кодекса.

Однако, как уже показала практика применения ТКС, данный предельный срок оказался недостаточным, и 2 марта 2018 года Европейская комиссия представила предложения по внесению в TKC изменения, продляющий его в

~243

отношении некоторых положении .

C момента вступления TKC в силу была подготовлена рабочая программа по внедрению информационных систем для TKC^{[243] [244]}, в соответствии с которой должно быть внедрено 17 электронных систем. Однако ряд аспектов не был учтен при ее разработке:

1. Задержка с началом разработки информационных систем в связи с тем, что после принятия TKC подготовка имплементационного и делегированных регламентов ожидалась в конце 2013 года, однако они были приняты в конце 2015 и начале 2016 года. Соответственно, разработка информационных систем началась позже запланированного срока и к 2020 году их внедрение не может состояться.

2. Необходимость проведения значительного количества мероприятий для взаимодействия всех разработанных систем между собой. Каждая из разработанных систем в установленные сроки будет внедрена и сможет работать самостоятельно, однако для полноценного внедрения TKC необходимо обеспечить и взаимодействие между всеми системами.

3. Проведение мероприятий по гармонизации данных, поступающих от экономических операторов при таможенном декларировании, в том числе с учетом требований Модели данных ВТамО .

4. Необходимость обеспечения очередности внедрения информационных систем. При внедрении информационных систем требуется соблюдать очередность их подключения для предотвращения сбоев.

По всем вышеуказанным причинам и было предложено внести изменения в 278 TKC «Переходные положения», в соответствии с которыми переходный период продлен до 31 декабря 2025 года в отношении информационных систем, обеспечивающих реализацию следующих аспектов таможенного регулирования:

- предоставление гарантий в отношении потенциальной или существующей таможенной задолженности в соответствии со статьями 89-98 ТКС;

- подача ввозной краткой декларации в соответствии со статьями 127-130 ТКС;

- определение таможенного статуса товаров в соответствии со статьями 153155 ТКС;

- осуществление централизованного оформления согласно статье 179 ТКС;

- помещение и нахождение товаров под процедурой транзита в соответствии со статьями 210 (а), 215 (2), 226-230, 233-234 ТКС;

- убытие товаров с таможенной территории ЕС согласно статьям 210 (d), 215 (1), 263-264, 267, 269-272, 274-275 ТКС.

На основании изложенного можно отметить, что TKC сохранил преемственность таможенного законодательства ЕС, выведя его на новый ^[245] уровень, соответствующий реалиям времени. При этом учитывался имеющийся опыт предыдущих этапов реформы таможенного законодательства Европейского Союза.

В то же время некоторые исследователи, например К. Труел и Э. Маганарис, отмечают и негативные последствия принятия TKC в связи с увеличением расходов бизнес-сообщества на адаптацию своих информационных систем^{[246] [247]. C учетом значительности таких изменений подобные издержки являются существенными. Однако необходимо обратить внимание, что данные расходы являются либо разовыми, либо осуществляются на протяжении непродолжительного времени, и впоследствии учитывая значительную экономию средств при осуществлении таможенного декларирования в электронной форме, они будут компенсированы. Таким образом, можно отметить, что принятие TKC стал важным прогрессивным шагом в упрощении международной торговли государств-членов ЕС с третьими странами и, как обоснованно отмечают Х-М. Вольфганг и К. Харден, стало своевременным ответом на все современные вызовы в сфере безопасности .}