§ 4. Особенности резервирования земель поселений для государст­венных и муниципальных нужд

В условиях исторически сложившейся застройки поселений свобод­ных земельных участков практически нет. В связи с этим приватизация зе­мельных участков в границах поселений порождает необходимость резервирования и изъятия земельных участков для решения задач феде­рального, регионального и муниципального уровня.

В сложившихся условиях нельзя исключать возможность резервиро­вания и изъятия для государственных нужд земель поселений, находящих­ся в муниципальной собственности. В связи с этим предлагается дополнить Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Земельный кодекс РФ положением о возможности резервирования земель, находящихся в муниципальной собственности, для государственных нужд на основании акта Правительства РФ.

Особую проблему представляет собой разграничение отдельных земельных участков внутри поселения. Например, десятилетиями города застраивались по двухуровневой структурной организации территории: жилой район - микрорайон - квартал. Необходим переход от такой двухуровневой организации территории к трехуровневой: жилой район - микрорайон - домовладение. При этом под «домовладением» понимается дом и земельный участок при нем, два и более домов, объединенных одним земельным участком, или земельный участок, объединяющий несколько домов. Это позволит более эффективно провести межевание земельных участков и в дальнейшем перейти к закреплению земельных участков в качестве главного объекта недвижимости.

При отсутствии базовых положений о резервировании земельных участков в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, пре­доставленных Градостроительным кодексом РФ органам власти субъектов РФ возникают системные проблемы правового регулирования отношений введения режима резервирования в отношении земельных участков посе­лений. Во-первых, в новом Градостроительном кодексе РФ не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд.

Градостроительный кодекс РФ в его нынешней редакции упоминает только о «схемах» территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 14), которые могут включать карты (схемы) планируе­мого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления оп­ределенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации.

Градостроительным кодексом РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе зе­мель из одной категории в другую при отсутствии документов территори­ального планирования, за исключением случаев, предусмотренных

федеральными законами (п. 4 ст. 9). Таким образом, законодатель жестко увязывает саму возможность принятия решений о резервировании и изъя­тии земельных участков с наличием:

- утвержденных в составе генерального плана границ зон планируе­мого размещения объектов капитального строительства регионального зна­чения (т.е. в данном случае для реализации государственных нужд);

- подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект ме­жевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд, и эти границы отражаются в градостроительном плане каждого зе­мельного участка, который будет намечен для резервирования с после­дующим изъятием (см.

В соответствии с п. 7 ст. 90 ЗК РФ порядок резервирования земель устанавливается федеральными законами. При отсутствии федерального закона субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести такой закон в соответствии с федеральным законом после введение в действие такового.

Сейчас резервирование земли регулируется градостроительной до­кументацией. Если цель выкупа противоречит генеральному плану, отказ считается законным. Правда, власти могут ссылаться на это основание только в том случае, если такой план есть. Например, Москва уже пять лет «живет» без градостроительного плана.

Если градостроительного плана нет, власти, как правило, принимают целевую программу развития региона или города. На ее основании они ре­зервируют землю, а потом распоряжаются ею по своему усмотрению. Так, чаще всего землю резервируют под индивидуальное жилищное строитель­ство и торговые комплексы.

«Но наличие программы - довольно условное основание для отказа в выкупе земли: закона о резервировании земель еще нет, - резюмировал Владимир Чуркин. - Поэтому любое решение местных властей можно об­жаловать. И если суд сочтет основания отказа недостаточно вескими, на­пример власти зарезервировали землю под свалку промышленных отходов в центре города, он примет решение в пользу фирмы. Даже в том случае, если на “вашей” земле планируют построить жилой дом или торговый комплекс, это еще не означает, что в суде вы проиграете».

Проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития и ком­мунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности решения других задач, возникнет необходимость изъятия зе­мельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимых для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реа­лизация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной, в связи с отсутствием эффективных процедур резервирова­ния и изъятия земельных участков.

Для снижения подобных рисков законодательство должно преду­сматривать эффективный механизм резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время законодательство Российской Федерации практи­чески не содержит норм о порядке резервирования земельных участков.

В соответствии с действующим земельным и градостроительным законодательством существует особый правовой режим, налагающий ограничения на оборот земельных участков. Речь идет о резервировании

земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на основании чего допускается отказ в предоставлении земельных участков в собственность. На территории Москвы этот режим применен к земельным участкам из состава земель социальной сферы.

Правительством Москвы уже утверждены перечни земельных участков общего пользования существующей и проектируемой улично­дорожной сети как не подлежащих приватизации, отчуждению и собственности города Москвы. Это является важным шагом на пути создания условий для формирования цивилизованного института частной собственности на землю в городе, что обусловлено, прежде всего, требованиями федерального законодательства.

В отношении изъятия земель поселений имеется неопределенность в определении оснований для изъятия земельного участка Ст. 49 ЗК РФ, ре­гулирующая указанные отношения, не устанавливает всех случаев изъятия и не ограничивает их перечень, а также не соответствует тем полномочи­ям, которые закреплены за органами власти регионов и местного само­управления и для реализации которых требуется право изымать земельный участок. Гражданское и земельное законодательство устанавливают раз­личные порядки изъятия земельного участка, что на практике приводит к затягиванию судебных разбирательств.

Нами сформулированы задачи правового регулирования резервиро­вания и изъятия земельных участков поселений, для решения которых не­обходимо:

- уточнить порядок принятия решения о резервировании земель и его содержание (земельные участки, подлежащие резервированию, срок и цель такого резервирования, содержания ограничения прав, вызванных резер­вированием);

- установить соотношение актов о резервировании земельных участ­ков, принятых органами государственной власти и органами местного са­

моуправления, отдавая предпочтение актам, изданным органом власти бо­лее высокого уровня:

- предусмотреть нормы о том, что в случае, если землевладелец, зем­лепользователь или арендатор зарезервированного земельного участка произвёл на нем строительство или улучшение, то он должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельного участка:

- установить основания для прекращения резервирования земель (из­менение документов планирования; истечение срока резервирования, об­наружившееся нарушение порядка принятия решений о резервировании земельных участков, повлекшее нарушение прав; изъятие зарезервирован­ных земельных участком иным органом власти);

- обеспечить сопряжение норм Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, регулирующих изъятие (выкуп) земельных участ­ков;

- уточнить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотрев возможность изъятия земель, ис­ключительно для установленных законом полномочий названных органов;

- закрепить изъятие земельных участков в качестве способа, стиму­лирующего рациональное использование земельных участков и запланиро­ванное развитие территории.

Придание поселению современного облика, соответствующего гра­достроительным требованиям (градостроительные нужды), не может не отвечать публичным интересам населения. В связи с этим при наличии оп­ределенных условий градостроительные нужды вполне могут стать допол­нительным основанием для резервирования земельных участков и их пос­ледующего изъятия, в том числе с выкупом.

нужды, но и градостроительные нужды, а также иные социально значимые цели. Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, обороны страны, безопасности государства и т.п.

Между тем, в литературе и электронных публикациях^[129] ставится под сомнение сама возможность возникновения права муниципальной собст­венности на земельные участки поселений. Данная точка зрения, при всей ее парадоксальности, не лишена определенной логики. Основополагающий принцип отечественного земельного законодательства заключается в том, что любое лицо может считать себя законным и полноправным собствен­ником земельного участка только после того, как его право будет надле­жащим законным способом установлено и удостоверено. Законодательство Российской Федерации 1991-1998 гг. и соответствовавшая ему система зе­мельной регистрации, в принципе не допускали выдачу муниципальным образованиям правоудостоверяющих документов на земельные участки.

В настоящее время, когда земельная регистрация стала составным элементом системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, право собственности на земельные участки возникает с момента внесения соответствующей записи в Единый государ­ственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и получе­ния свидетельства о государственной регистрации прав. Государственная регистрация является единственным доказательством существования заре­гистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государствен­ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Из федерального законодательства и, в частности, ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следует, что никаких исключений для муниципальных образований не сделано, хотя такая возможность у законодателя имелась (см. п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса РФ).

Итак, что же необходимо для того, чтобы учреждение юстиции могло зарегистрировать право муниципальной собственности на земельный уча­сток? Как минимум, одновременное наличие трех условий - субъекта пра­ва собственности, объекта права собственности и правоустанавливающего документа.

Относительно субъекта права муниципальной собственности на зем­лю у государственного регистратора проблем возникнуть не должно - фе­деральное законодательство весьма однозначно определят таковым муниципальное образование (ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Объектом права собственности, в том числе муниципальной, должен являться земельный участок, имеющий фиксированные границы, площадь и кадастровый номер. Следует отметить, что для обозначения объекта пра­ва земельной собственности термины «земля» и «земельный участок» в отечественном законодательстве, литературе и правоприменительной практике традиционно употребляются как равнозначные. Так, например, Конституция Российской Федерации ни разу не употребляет термин «зе­мельный участок», придерживаясь понятия «земля», в том числе в отно­шении собственности на нее. Гражданский кодекс Российской Федерации также не является образцом единства терминологии: в ст.ст. 130, 132, 216 и др. используется термин «земельный участок», а в ст.ст. 126, 129, 214 и др. - «земля». В этой связи правильную, на наш взгляд, позицию занял Фе­деральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», последовательно употребляющий понятие «земельный участок», что полностью соответствует господствующей кон­цепции об объектах гражданских прав^[130].

Вся земля с 1991 г. находится в ведении местных Советов народных депутатов (в настоящее время - органов местного самоуправления), кото­рые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участ­ков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожиз­ненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Сле­дует сразу же подчеркнуть, что передача земли в ведение местных органов власти ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муници­пальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательство Российской Федерации не содержит перечня категорий или видов земель, из которых могут формироваться земельные участки - объекты права му­ниципальной собственности.

Каким документом должно быть установлено право муниципальной собственности на земельные участки? В настоящее время наиболее веро­ятны два способа возникновения права муниципальной собственности на земельные участки:

- разграничение государственной собственности на землю;

- приобретение органами местного самоуправления земельных уча­стков у граждан и юридических лиц.

В первом случае правоустанавливающими документами, очевидно, будут «акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких ак­тов на момент их издания», во втором - «договоры и другие сделки в от­ношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов не­

движимого имущества на момент совершения сделки» (абз. 2,3 п. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижи­мое имущество и сделок с ним»). Хотелось бы обратить внимание на то, что в обоих случаях основанием для государственной регистрации прав признаются не просто нормативные акты или договоры, а лишь изданные (заключенные) в соответствии с законодательством.

Между тем пока ни Конституция Российской Федерации, ни Граж­данский кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», ни какой-либо иной законодательный акт Российской Федерации не устанавливают порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований. Предполагается, что все эти вопросы будут решены в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном зако­не «О государственных и муниципальных землях» (принят Государствен­ной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 сентября 1999 г.).

Что касается возможности покупки, мены, принятия в дар земельных участков органами местного самоуправления, то здесь необходимо вспом­нить правила Гражданского кодекса Российской Федерации: земля и дру­гие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается за­конами о земле и других природных ресурсах (ст. 129). Как следует из приведенной нормы, в законах о земле должно быть четкое указание, что данное лицо имеет право совершать с определенными земельными участ­ками те или иные виды гражданско-правовых сделок (см., например, п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»). Но действующее земельное законодательство Российской Феде­рации не содержит норм, которые прямо позволяли бы органам местного

самоуправления заключать сделки, направленные на приобретение права собственности на земельные участки. Это дает основания ставить вопрос о недействительности таких сделок в случае их совершения.

Итак, говорить о праве муниципальной собственности на земельные участки как о правовой реальности явно преждевременно, что и было со­вершенно справедливо констатировано в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 го­ды», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694: «до сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъ­ектов Российской Федерации и в муниципальной собственности».

Несмотря на столь очевидный вывод, в законодательстве Российской Федерации имеются нормы, не поддающиеся разумному объяснению. Так, например, пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 де­кабря 1991 г. №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»^[131] было предписано «приватизацию земель, находящих­ся в государственной и муниципальной собственности, осуществлять в со­ответствии с действующим законодательством и настоящим Указом». По буквальному смыслу этой нормы, к декабрю 1991 года уже возникла му­ниципальная собственность на землю, которую можно приватизировать, что не соответствовало действительности.

В пункте 3 Порядка организации проведения торгов (аукционов, кон­курсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или пра­ва их аренды, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2, также предусматривается продажа зе­мельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в му­ниципальной собственности.

Наконец, в разделе I Основных положений государственной полити­ки в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом от 15 октября 1999 г. № 1370, утверждается, что «государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы». Непо­нятно, правда, как может государство «признавать и защищать» муници­пальную собственность на землю, законное возникновение которой в настоящее время невозможно. Добавим, кстати, что законодательством Российской Федерации не предусматривается даже возможность права му­ниципальной собственности на недра, животный мир, воды и леса.

Подобная алогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателя к праву муниципальной собственности на зе­мельные участки породило неупорядоченную и произвольную правопри­менительную практику, дезориентировало органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации и муниципаль­ных образованиях идет стихийное самовольное разграничение государст­венной собственности на землю, в том числе предпринимаются попытки формирования муниципальной собственности на землю.

Например, в Челябинской области, слегка переработав проект Феде­рального закона «О государственных и муниципальных землях», прини­мают собственный Закон от 11 февраля 1999 года №63-30 «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»^[132]. В нем предусматривается перечень земель, отнесенных к муниципальной собст­венности, права муниципального образования как собственника муници­пальных земель, порядок передачи земельных участков из государственной собственности области в муниципальную собственность и др. В Мурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г.

№ 99-01-ЗМО «О муниципальных землях»^[133]. В данном законе также опре­деляются объекты права муниципальной собственности на землю, порядок оформления права собственности муниципального образования на землю. В той или иной форме попытки формирования муниципальной собствен­ности на землю предприняты в нормативных правовых актах Омской, Но­восибирской, Саратовской, Тюменской, Томской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многих других субъектах Российской Федерации.

Не отстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишь перечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себя собственниками земли, заняло бы всю эту газетную по­лосу. «Правилом хорошего тона» и обычной практикой стало включение в уставы муниципальных образований формулировок типа «в муниципаль­ной собственности района (города, поселка) находятся все земли, распо­ложенные в его границах, за исключением земель, находящихся в государственной и частной собственности». Главой Балашихинского рай­она Московской области принято постановление от 27 декабря 1999 г. № 1812/ЗОс «О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Балашихинского района»^[134].

Не останавливаясь подробно на всех недостатках указанных норма­тивных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся в принципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать муниципальную собственность на землю.

Для этого обратимся прежде всего к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции». К вопросам местного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Фе­дерального закона, относится не формирование права муниципальной

собственности, в том числе на землю, а лишь владение, пользование и рас­поряжение ею. Иными словами, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могут управлять и распоря­жаться только теми земельными участками, право собственности на кото­рые возникло в установленном федеральным законом порядке.

Что касается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местного самоуправления исчерпывающим образом устанавлива­ются в статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Единственное пол­номочие, имеющее, на первый взгляд, отношение к рассматриваемому во­просу («регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собст­венность»), неприменимо к земле, поскольку субъекты Российской Феде­рации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправными собственниками земельных участков и, следовательно, не вправе переда­вать их муниципальным образованиям.

Справедливости ради следует отметить, что разграничение государ­ственной собственности - предмет совместного ведения Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (постановления от 04.04.96 г. №9-п, от 24.12.96 г. № 21-п, от 21.03.97 № 5-П, от 09.01.98 г. № 1-П и др.) указывал, что Конституция Рос­сийской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регули­рование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Россий­ской Федерации после издания федерального закона должен быть приве­ден в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена

позднее в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации».

Но корректно ли применять положение об опережающем нормотвор­честве субъектов Российской Федерации к такому вопросу, как разграни­чение государственной собственности? Допустим по аналогии, что один из наследников приступил к разделу наследственного имущества в «опере­жающем порядке». Безусловно, что в этом случае права остальных наслед­ников будут нарушены. Та же ситуация складывается сейчас в области разграничения государственной собственности на землю. Решение этой проблемы требует участия всех будущих собственников - Российской Фе­дерации, ее субъектов и муниципальных образований. Обеспечить согла­сование их интересов может только федеральный закон, который должен быть принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и под­писан Президентом Российской Федерации. В то же время законодатель­ная процедура в субъектах Российской Федерации и, тем более, в муниципальных образованиях, таких возможностей по учету интересов Российской Федерации не предоставляет.

Поэтому неоправданно поспешное принятие законов субъектов Рос­сийской Федерации и нормативных правовых актов органов местного са­моуправления о разграничении государственной собственности на землю и формирование на этой основе муниципальной собственности на землю до вступления в силу соответствующего Федерального закона противоречит законодательству Российской Федерации и не учитывает ее интересы. По­мимо всего, это означает возможность оспаривать любые решения муни­ципальных органов о принудительном прекращении права частной собственности на земельные участки поселений, как, впрочем, и результа­ты приватизации этой категории земель.

Из изложенного следует, что в настоящее время не может быть при­нят законный акт органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации или органа местного самоуправления, устанавливающий право собственности конкретного муниципального образования на конкретный земельный участок. Следовательно, отсутствует одно из оснований госу­дарственной регистрации прав, установленное п. 1 ст. 16 Федерального за­кона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Учреждение юстиции должно занять твердую позицию и в полном соответствии с законодательством Российской Федерации отказать в государственной регистрации права муниципальной собственности на землю. В этом случае нормативные правовые акты, провозглашающие пра­во собственности муниципального образования на землю, остаются пус­той, но далеко не безобидной декларацией.

К сожалению, нередки случаи, когда учреждения юстиции все-таки производят государственную регистрацию права муниципальной собствен­ности на землю (при этом правоустанавливающим документом признается устав муниципального образования). Это не только противоречит законода­тельству Российской Федерации, дискредитирует учреждения юстиции, свидетельствует об их низкой правовой квалификации, но и породит в бу­дущем самые негативные последствия. Дело в том, что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Это означает, что рано или поздно, когда федеральная власть при­ступит к наведению порядка в местном правотворчестве, необходимо будет обращаться в суд с иском о признании недействительным каждого свиде­тельства о государственной регистрации права муниципальной собственно­сти на земельный участок! Передел собственности, который неминуемо начнется в случае, если будет принят Федеральный закон «О государствен­ных и муниципальных землях», приведет к ожесточенным конфликтам ме­жду Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и

муниципалитетами. Более того, представим себе, что гражданин или юри­дическое лицо приобрели у муниципального образования - «собственника» земельный участок. Где гарантия, что через несколько лет кому-либо не по­надобится проверить законность такой сделки? В этом случае будет доста­точно легко доказать факт отсутствия у продавца права собственности на земельный участок и, следовательно, отсутствия права отчуждать его, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Отрадно отметить, что в некоторых российских регионах начали осознавать опасность самовольного одностороннего провозглашения му­ниципальных образований собственниками земель. Так, в соответствии с п. 1 Постановления Главы Администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 г. №345 «О мерах по соблюдению на территории края земельного за­конодательства», органам местного самоуправления муниципальных обра­зований края предписано «прекратить незаконную «муниципализацию» земель и принять меры к отмене ранее принятых решений о признании го­сударственных земель муниципальной собственностью»^[135]; аналогичное ре­шение принято в Калужской области. Но вряд ли подобные способы борьбы с незаконным разграничением государственной собственности на землю окажутся эффективными. Представляется, что в работу должны включиться органы прокуратуры, призванные, в том числе, осуществлять надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а так­же за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Изложенное выше позволяет автору прийти к выводу, что в настоя­щее время законное возникновение права собственности муниципальных образований на земельные участки невозможно, поэтому говорить о нем как о правовой реальности преждевременно. Но было бы недостаточно ог­раничиться лишь подобным выводом. Нужна ли в принципе России муни­ципальная собственность на земельные участки? К каким правовым,

политическим, политическим последствиям приведет ее формирование? Имеются большие сомнения в том, что даже законное формирование му­ниципальной собственности на земельные участки соответствует интере­сам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и местного населения.

В связи с этим большие сомнения вызывает необходимость законо­дательного закрепления резервирования и изъятия земельных участков по­селений для муниципальных нужд. .

Ответы на многие вопросы могут содержаться в научной разработке понятия «правовой режим земельных участков поселений»^[136]. Основу в дан­ном случае составляют нормы ЗК РФ, устанавливающие правовой режим земель отдельных категорий в границах поселений, поскольку именно при­надлежность земельного участка к той или иной категории является для собственника определяющей в выборе характера пользования. Ответ на вопрос, почему законодатель не счел возможным регулировать пользова­ние земельными участками с помощью норм гражданского права, лежит в плоскости принципов регулирования. Очевидно, что в связи с особой зна­чимостью объекта, применение диспозитивного (дозволительного) метода регулирования отношений, возникающих по поводу земельных участков, не оправдано. Поэтому законодатель прибегает к специальному - земель­но-правовому - регулированию гражданских правоотношений собственно­сти, применяя, в основном, публично-правовые методы.

В современном законодательстве формы пользования землей в гра­ницах муниципального образования, несмотря на разнообразие вариантов, можно представить в виде перечня: пользование может быть связано с за­

стройкой, использованием плодородных свойств земли; земельный участок может рассматриваться также как территория, необходимая для жизни лю­дей и ведения хозяйственной деятельности (строительства, расположения коммуникаций, добычи полезных ископаемых и т.п.). Другой вид пользо­вания связан с охраной и использованием иных (кроме земли) природных объектов: тогда земля используется как охраняемая территория.

Правовой режим земельных участков поселений как объектов права государственной, муниципальной и частной собственности определяется также ГрадК РФ, Федеральными законами № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»^[137] и № 78-ФЗ «О землеустройстве»^[138].

Исходя из анализа правовых норм, регулирующих использование зе­мельных участков поселений полагаем возможным предложить определе­ние понятия «правовой режим резервирования земельного участка» - совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресо­ванных собственнику земельного участка, вступающая в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию и регистрации. Режим резервирования зе­мельного участка, по мнению автора, может быть введен на срок не свыше 1 года, после чего земельный участок должен быть изъят, либо прекращено действие режима резервирования.

Изъятие земельного участка в границах поселений для государствен­ных и муниципальных нужд представляет собой национализацию (муни­ципализацию) объекта недвижимости, осуществляемую на основании судебного решения с предварительной компенсацией стоимости земли и находящегося в границах земельного участка иного недвижимого имуще­ства. В соответствии с принципом, закрепленном п. 3 ст. 35 Конституции РФ изъятие земельного участка возможно лишь по решению суда. Предла­

гается дополнить норму ст. 282 ГК РФ положением о том, что суд, рас­сматривая дело о принудительном выкупе земельного участка, обязан ус­тановить действительную нужду органа публичной власти в использовании данного земельного участка в целях, закрепленных в Кон­ституции РФ.

Резервирование земельных участков в границах поселений, как огра­ничение права собственности, допустимо лишь в целях защиты нравствен­ности, здоровья, прав и законных интересов населения и иных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения права собственности на земельные участки поселений допустимы в той мере, в какой это необходимо для решения вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муници­пального образования, отнесенных федеральными законами к самостоя­тельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

ОАО «Стройинвест» обратилось с заявлением о признании недейст­вительным постановления губернатора Рязанской области от 28.12.2004 г. № 654-ПГ «Об изъятии земельного участка для государственных нужд Ря­занской области» устранений допущенных нарушений прав и законных интересов общества, а также обязать Правительство Рязанской области опубликовать информацию о признании недействительным постановления от 28.12.2004 г. № 654-ПГ. Решением от 26.05.2005 г. Арбитражного суда Рязанской области признано недействительным постановление Губернато­ра Рязанской области с обязанием устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества^[139].

Постановлением апелляционной инстанции от 27.07.2005 г. Арбит­ражного суда Рязанской области решение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе заявитель просит судебные акты отменить в связи с неправильным применением норм материального права и в удовлетворе­

нии заявленного требования отказать. Исследовав материалы дела, озна­комившись с доводами, изложенными в жалобе, установил следующее.

ООО «Стройинвест» на праве собственности принадлежал земель­ный участок, расположенный по адресу: г. Рязань, Московское шоссе, что подтверждается Свидетельством о государственной регистрации права се­рия 62 МГ № 180742, выданным Рязанской областной регистрационной палатой 24 ноября 2004 г., регистрационный номер 62-01/29-814/2004-71.

28 декабря 2004 г. губернатором Рязанской области принято поста­новление № 654-пг об изъятии для государственных нужд Рязанской об­ласти вышеуказанного земельного участка путем выкупа, которое оспорено ООО «Стройинвест» в арбитражный суд.

Суд отмечает в решении по делу, что в соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, допускается в только исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Феде­рации, размещением объектов государственного или муниципального зна­чения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, а также иными обстоятельствами в установленных федеральны­ми законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем вы­купа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях установленных законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, принудительное изъятие земельного участка (выкуп) для раз­мещения объектов государственного или муниципального значения допус­кается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Данная норма корреспондируется с п. 2 ст. 31 Земельного кодекса РФ, которым предусмотрено, что орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка путем определения вариантов размещения объектов.

Согласно п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки в городских поселени­ях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в елях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Регулирование использования земель поселений основано на принципе планирования, соблюдение положений, содержащихся в гене­ральных планах и правилах землепользования и застройки, призвано обес­печить соблюдение прав граждан и юридических лиц на земельные участ­ки, находящиеся в составе земель поселений.

Из текста оспариваемого постановления не усматривается, какие объекты предполагалось разместить на земельном участке, изъятом у ООО «Строийнвест», относятся ли они к объектам государственного или муни­ципального значения, соответствуют ли существующему генеральному плану застройки.

В ходе рассмотрения настоящего дела суд определением от 23.05.2005 предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Ря­занской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако дан­ное определение суда не исполнено, доказательств, истребованных судом не представлено.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения возлагается на орган принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимо­сти строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствие других вариантов размещения этих объектов не представлено, то суд обоснованно, в силу требований ст. 13 ГК РФ, признал ненорматив­ный акт государственного органа недействительным.