§ 1.3. Характерные признаки негосударственных организаций, их понятие

В Российской Федерации наблюдаются постоянные изменения, как в секторе государственных структур, так и среди негосударственных организаций.

Статистические данные показывают уменьшение числа государственных организаций и рост количества негосударственных.

Так, в 2010 г. по данным Федеральной службы государственной статистики РФ насчитывалось 4823,3 тыс. организаций. В 2013 г. их уже стало 4843,4 тыс., а в 2014 (с учетом данных по Крымскому федеральному округу) - 4886 тыс. При этом число государственных организаций по России в целом снижается. В 2010 г. их было 119, 4 тыс., то есть 2,5% от общего количества организаций, соответственно, негосударственный сектор в 2010 г. составлял 97,5%, или 4703,9 тыс. В 2013 г. государственные организации функционировали в количестве 116,1 тыс., то есть их число сократилось на 3,3 тыс., а в 2014 г. в количестве 113,7 тыс.

Негосударственный сектор вырос и составил в 2013 г. 4727,3 тыс. организаций, а в 2014 г. - 4772,3 тыс. Таким образом, по сравнению с государственными организациями, количество которых уменьшается, число негосударственных организаций с 2010 по 2013 г., наоборот, возросло на 23,4 тыс. А в 2014 г. их стало больше еще на 45 тыс. (с учетом данных по Крымскому федеральному округу) ¹ На 2016 г. в РФ действует 4764,5 тыс. организаций, из них на государственную собственность приходится только 108 тыс.^{[159] [160]}

Наблюдаемая подвижность данных процессов, в свою очередь, подтверждает необходимость реформирования законодательства по вопросам, связанным с негосударственными организациями, чья численность имеет подавляющее большинство, по сравнению с государственным сектором, и чьи права и обязанности переходят в публичную плоскость. Но перманентное внесение многочисленных изменений и дополнений в нормативные акты, регулирующие статус негосударственных организаций, влечет на практике проблемы правоприменительного характера, возникающие как у самих организаций, так и у органов, обладающих властными полномочиями при реализации контроля, надзора и других функций.

В качестве примеров негосударственных организаций, в результате деятельности которых возникают определенные проблемы, можно привести, в частности, некоммерческие организации, выполняющие функции иностранных агентов; организации, незаконно присваивающие полномочия государственных органов и иные публичные полномочия, саморегулируемые организации и др.

При этом нарушения, допускаемые данными субъектами, имеют уже определенную историю своего развития. Так, например, еще в 2000 г. в запросе парламентариев Председателю Правительства РФ «О практике необоснованного присвоения ученого звания академика» отмечалось, что продолжается практика необоснованного присвоения ученого звания академика членам общественных ака- демий наук¹. На Совещании Президента РФ с руководством и сотрудниками следственных органов еще в 2011 г. отмечалось наличие проблемы, в частности в Москве, выявленной по результатам рейдов Управления собственной безопасности Федеральной службы безопасности РФ совместно с сотрудниками Федеральной службы охраны РФ и Министерства внутренних дел РФ. Была проведена серия задержаний владельцев фальшивых удостоверений правоохранительных органов. На совещании поднимался вопрос о том, что за использование фальшивых удостоверений следует только административное наказание в отношении его владельца, а организация, его выдавшая, ответственности не несет. При этом никакого отношения к правоохранительным государственным структурам организации, выдающие такие удостоверения, не имеют^{[161] [162]. В настоящее время законодательные шаги в этом направлении так и не были сделаны.}

В связи с этим критерии разграничения государственных и негосударственных организаций имеют значение не только для административно-правовой науки, но и для практической деятельности при необходимости разрешения вопросов, связанных с пониманием места конкретной организации в системе государственных и негосударственных структур.

Обладая определенной информацией, например, из учредительных документов, которые должны быть представлены по требованию гражданина или должностного лица, и соотнеся ее с признаками негосударственной организации, можно определить вид структуры и сделать вывод о том, вправе ли она предоставлять определенные услуги или выполнять те или иные полномочия.

Итак, все организации подразделяются на государственные и негосударственные^[163]. Следует выделить различия между этими группами субъектов административного права, а также определить критерии, которые дают основания для отнесения какой-либо организации к той или иной группе.

Выяснение данных вопросов должно проводиться на основании сравнения характеристик государственных и негосударственных организаций, что предполагает выявление как однородных черт, так и специфических.

Общими, объединяющими и ту, и другую группу субъектов, являются названные ранее и присущие им признаки, которые дают возможность квалифицировать их как организации, а именно:

1) включают индивидуальных субъектов (в исключительных случаях одного);

2) выступают персонифицировано, как единое целое;

3) состоят из субъектов, объединенных общими целями;

4) используют представителей - определенных лиц, выступающих от их имени и в их интересах;

5) имеют соответствующую организационно-штатную структуру.

Решение вопроса об отличительных признаках государственных и негосударственных организаций должно начинаться с анализа правовых источников, на основании норм которых регулируется в настоящее время деятельность негосударственных организаций. Нормативные акты, которые затрагивают указанные вопросы, можно подразделить на международные и непосредственно внутреннее законодательство.

В качестве такого рода международных правовых актов рассматриваются: Устав Организации Объединенных Наций, Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г. «Мероприятия по консультации с неправительственными организациями», Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 1297 (XIV) от 23 мая 1968 г. «Неправительственные организации», Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 1996/31 от 25 июля 1996 г. «Консультативные отношения между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями», Венская Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера от 14 марта 1975 г., Европейская конвенция о признании правосубъектности международных неправительственных организаций, принятая Советом Европы 24 апреля 1986 г., Венская Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 мая 1986 г.

В международных правовых актах непосредственно понятие «негосударственная организация» не закрепляется, но регулируется статус неправительственных организаций. Возникает вопрос о соотношении данных понятий между собой. Так, ст. 71 Устава Организации Объединенных Наций закрепляет то, что Социальный и Экономический Совет уполномочен на проведение надлежащих мероприятий для консультации с организациями неправительственными, которые заинтересованы в вопросах, относящихся к его компетенции. Такие мероприятия согласуются с организациями международными, а при необходимости, с организациями национальными после проведения соответствующих переговоров с их членами¹. Таким образом, к неправительственным организациям Устав Организации Объединенных Наций относит как международные организации, так и национальные.

В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1296 (XLIV) от 23 мая 1968 г. «Мероприятия по консультации с неправительственными организациями» и Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1297 (XIV) от 23 мая 1968 г. «Неправительственные организации» было сформулировано определение международной неправительственной организации и закреплены ее признаки^{[164] [165]. Международными неправительственными организациями считаются любые международные организации, учреждение которых не основано на межправительственном соглашении. К основным признакам международной неправительственной организации относится: отсутствие целей по извлечению прибыли; поступление материальной поддержки более чем из одной страны. Создание подобных организаций происходит на основе учредительного акта. Они должны быть признаны, по меньшей мере, одним государством, но осуществлять свою деятельность не менее чем в двух государствах, либо иметь консультативный статус, являющийся формой сотрудничества таких организаций. Так, международными неправительственными организациями, с которыми поддерживает отношения ЮНЕСКО, рассматриваются любые международные организации, цели и задачи которых являются неправительственными по своему характеру и отвечают следующим требованиям: заниматься вопросами, которые относятся к компетенции ЮНЕСКО, хотеть и иметь возможность оказания действенной помощи в реализации ее задач согласно принципам, отраженным в Уставе ЮНЕСКО; иметь в составе значительное число групп или отдельных лиц, объединенных одним или несколькими видами деятельности, которые входят в ведение ЮНЕСКО и имеют в достаточно большом по количеству различных стран своих постоянных членов, что делает возможным для такой организации выступать как действительный представитель различных культурных регионов мира; организация регионального характера (с точки зрения ее географического положения или культуры) должна быть представлена достаточно большим числом членов, чтобы быть в состоянии выступать действительным представителем всего данного региона; в ней должен быть создан на международной основе постоянный руководящий орган, а также рабочий аппарат и определена процедура, позволяющие осуществлять поддержание регулярных связей со своими членами, находящимися в различных странах[166].}

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 1996/31 от 25 июля1996 г. «Консультативные отношения между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями» в п. 12 закрепляет, что под неправительственными понимаются организации, не учрежденные либо какими-то государственными органами, либо на основе межправительственного соглашения. В соответствии с данным актом неправительственные организации должны удовлетворять следующим условиям:

- в них должна быть образована представительная структура;

- они должны создавать и использовать соответствующие механизмы отчетности перед своими членами;

- их члены должны участвовать в осуществлении эффективного контроля их политики и деятельности с помощью использования права голоса и других соответствующих демократических и транспарентных процессов принятия решений¹.

Пункт 4 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1996/31 от 25 июля1996 г. «Консультативные отношения между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями», кроме того, относит к термину «организация» неправительственные организации уровня международного, национального, субрегионального, а также регионального^{[167] [168].}

Европейская конвенция о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций, принятая Советом Европы 24 апреля 1986 г., в ст. 1 предусматривает следующие условия, которым они должны отвечать:

1) поставленная такой организацией цель должна быть некоммерческой, общественно полезной и иметь международную значимость;

2) быть учрежденной документом, который находится под действием внутреннего законодательства государства-участника;

3) осуществление своей деятельности должно проводиться не менее, чем в двух государствах;

4) иметь зарегистрированные уставные органы на территории государства- участника, а управленческие и контрольные органы могут находиться в этом же либо ином государстве-участнике¹.

Присоединяясь к Европейской конвенции о признании юридическими лицами международных неправительственных организаций, государства, по сути, дают обещание признавать за неправительственными организациями, местом происхождения которых являются другие, присоединившиеся к Конвенции СЕ государства, национальный режим, беря во внимание минимальные формальности^{[169] [170].}

Проанализировав приведенные выше международно-правовые акты, можно прийти к следующим выводам.

В данных актах, регулирующих статус негосударственных организаций, обнаруживаются определенные различия в понятиях «неправительственная организация» и «международная неправительственная организация».

К основным признакам неправительственных организаций относятся следующие:

а) это организации национального, субрегионального, регионального или международного уровня;

б) они создаются на основе учредительного акта, но не государственными органами или не на основании межправительственного соглашения;

в) они имеют некоммерческую общественно полезную цель деятельности;

г) обладают представительной структурой;

д) в их распоряжении должен быть соответствующий механизм отчетности перед своими членами, способствующий последним в осуществлении эффективного контроля в сфере их политики и деятельности.

Международные же неправительственные организации, кроме вышеназванных, отвечают еще следующим условиям:

а) они должны получить либо признание, по меньшей мере со стороны одного государства, либо консультативный статус при одной из международных межправительственных организаций;

б) получают средства материальной (денежной) поддержки не менее чем из двух стран;

в) имеют некоммерческую общественно полезную цель международной значимости;

г) осуществляют деятельность на территории не менее чем двух государств;

д) имеют офис, органы центрального и контрольного управления, зарегистрированные на территории другого государства.

Итак, термины «международная неправительственная организация» и «неправительственная организация» образуют соотношение части и целого, что подчеркивает сложность внутренних свойств общего понятия. Поэтому познание объекта начинается с расчленения его на части, мелкие фрагменты, подвергающиеся осмыслению как относительно самостоятельные. Если проводить анализ понятий «неправительственная организация» и «негосударственная организация», то здесь перед нами также предстает аналогичное соотношение части и целого. К этому выводу позволяет прийти положение о том, что неправительственные организации не создаются государственными органами, а значит, являются негосударственными. Вместе с тем они должны иметь некоммерческий характер деятельности и, соответственно, располагать механизмами отчетности перед своими членами, которые должны иметь возможность для осуществления эффективного контроля их политики и деятельности. Таким образом, под «неправительственными организациями» понимаются только негосударственные некоммерческие организации, в то время как в число «негосударственных организаций» входят в том числе и коммерческие.

К внутреннему законодательству, регулирующему деятельность негосударственных организаций, следует относить: Конституцию РФ, ГК РФ, Федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»^[171], «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях» и некоторые иные.

Наиболее близко к понятию «негосударственная организация» относится термин «некоммерческая организация», закрепленный Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 2 данного закона некоммерческой организацией является организация, не ставящая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, для осуществления охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

В ч. 3 указанной статьи закреплено, что некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Обобщение этих положений, основываясь на законодательных установлениях, дает возможность назвать некоммерческой такую организацию, которая создается в организационно-правовой форме определенного характера, не заявляет основной своей целью получение прибыли и не занимается распределением ее среди участников, чья деятельность направлена на то, чтобы обеспечивать достижение благ общественных.

Исходя из данной формулировки, можно выделить следующие признаки, которые характеризуют некоммерческую организацию:

1) это организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая ее между участниками;

2) направлением деятельности данной организации должно быть достижение общественных благ;

3) создается в организационно-правовой форме, определенной в законодательстве.

Таким образом, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» не содержит указания на форму собственности как характерную особенность данных организаций, то есть нормы данного закона распространяются как на деятельность государственных, так и негосударственных некоммерческих организаций, что и прослеживается в последующих его статьях.

Вследствие этого нельзя согласиться с утверждением о том, что термины «неправительственная организация» и «некоммерческая организация» по существу являются синонимами^[172]. Как уже было указано выше, неправительственная организация - это всегда негосударственная организация, а некоммерческие организации могут являться как государственными, так и негосударственными. Поэтому терминологически понятие «некоммерческие организации» является более общим по отношению к понятию «неправительственные организации».

Тем более что в ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы. То есть в отечественном законодательстве, так же как и в международно-правовых актах, признаком неправительственной организации является то, что она не может быть учреждена государственными органами, а следовательно, являться государственной. Самостоятельным критерием некоммерческой организации, как уже было сказано выше, рассматривается и ее цель, направленная на достижение общественных благ. Но фактически этот признак является продолжением условия о том, что у данных организаций отсутствует в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и они не распределяют полученную прибыль между участниками.

Так, Ю.В. Хлистун указывает на данный признак как на важнейшую характерную особенность некоммерческой организации, отмечая далее, что именно он и отличает некоммерческую организацию от коммерческой, преследующей цель извлечения прибыли¹. По поводу формулировки ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» было высказано мнение С.П. Гришаевым о ее довольно расплывчатом изложении, в связи с чем целью деятельности данных организаций может являться любая цель, исключая извлечение прибыли^{[173] [174]. Таким образом, данный признак, выделяемый законодательно, не следует рассматривать как имеющий фактически самостоятельное значение.}

В научной литературе представлен и рассматривается ряд определений и признаков некоммерческой негосударственной организации. Так, А.В. Стерлигов под данным видом некоммерческой организации понимает обособленную от государства, добровольную некоммерческую организацию индивидов, которые законно реализуют право на свободу создания ассоциаций, и направленную для достижения любых общественных благ, исключая цели, противные основам правопорядка и нравственности, и цель извлечения прибыли^[175]. Представляется, что мнение автора о необходимости внесения в понятие некоммерческой негосударственной организации дополнительного комментария для признака «достижение любых общественных благ» в виде исключения целей, противопоставленных правопорядку и нравственности, и цели извлечения прибыли является избыточным, так как любая организация должна действовать в соответствии с законодательством и поэтому, разумеется, не может ставить перед собой цели, идущие вразрез с основами правопорядка и нравственности. Кроме того, в понятии уже имеется указание на то, что организация некоммерческая.

В нормативных актах и научной литературе используются различные термины при характеристике негосударственных организаций: негосударственные объединения, общественные объединения, некоммерческие организации и др. Многообразие данных терминов вызывает определенные трудности как в правоприменительной практике, так и в научной деятельности, ошибочные трактовки при сообщениях в средствах массовой информации, у рядовых граждан.

Так, активно стал использоваться и рассмотренный выше термин «неправительственные организации». Федеральным законом от 23 мая 2015 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[176] урегулирован ряд изменений в уголовное законодательство, законодательство об административных правонарушениях. Они касаются иностранных и международных неправительственных организаций, чья деятельность может представлять угрозу основам конституционного строя РФ, создавать опасность для обороноспособности страны или безопасности государства, а также наличествует возможность признания нежелательной такой организации на территории РФ. При этом сами понятия иностранных или международных неправительственных организаций в данном законе не закреплены. Поэтому справедливо возникают вопросы возможности отнесения к таким организациям структур коммерческого плана, в том числе организаций, не имеющих статуса юридического лица или структурных подразделений на территории РФ.

Например, Советом Федерации 8 июля 2015 г. был составлен список из 12 организаций для проверки Генпрокуратурой на соответствие закону о нежелательных организациях. В данный перечень вошли Фонд Сороса, Национальный

фонд демократии (NED), Международный республиканский институт (IRI), Национальный демократический институт по международным вопросам (NDI), Фонд Макартуров, Freedom House, Фонд Чарльза Стюарта Мотта, фонд «Образование для демократии» (FED), Восточно-Европейский демократический центр, Всемирный конгресс украинцев, Украинский всемирный координационный совет, Крымская полевая миссия по правам человека¹. При этом последняя структура в этом списке занимается мониторингом нарушений прав человека в Крыму на добровольных началах, в отличие от других участников «стоп-листа», не является организацией: у нее нет юридического лица, членства или бюджета^{[177] [178].}

Понятие международной неправительственной организации также уже было рассмотрено выше. Как уже указывалось в ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», закреплено определение иностранной некоммерческой неправительственной организации. Под такими образованиями понимаются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками, созданные за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которых не являются государственные органы. Как видим, в российском законодательстве, так же как и в международных актах, в качестве основного признака неправительственных организаций обозначено отсутствие возможности учреждения их государственными органами, поэтому они являются негосударственными. Вместе с тем в указанной формулировке ч. 4 ст. 2 присутствуют отдельные неточности и слабые стороны. Так, здесь представлено понятие «иностранной некоммерческой неправительственной организации», которое упоминается и в других статьях данного закона, где употребление определения «некоммерческой» является избыточным, так как, исходя из приведенного выше анализа международно-правовых актов, использование слова «неправительственная» уже предполагает некоммерческий характер деятельности данных организаций. Кроме того, в данном определении не отражены все основные признаки рассматриваемого понятия. Это необходимо для того, чтобы на практике не возникало проблем, в частности, например, при решении вопроса о признании деятельности иностранной или международной неправительственной организации нежелательной на территории РФ. В связи с этим можно предложить следующую формулировку ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»: «Под иностранной неправительственной организацией понимается организация, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы, не ставящая цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности, созданная на территории иностранного государства и имеющая структурные подразделения в Российской Федерации» (см. приложение 3). В законодательстве же, где упоминается данный термин, следует закрепить ссылки на ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Исходя из этого, понятие негосударственной организации, элементный состав которого мог быть взят в качестве основания для формулирования ее признаков, не нашел отражения в отечественной нормативной базе. Отсутствует данное понятие и в административно-правовой науке. Внимание различных авторов сосредоточено, как правило, на рассмотрении определенных видов или групп данных организаций. Наиболее близким к понятию негосударственной организации является исследуемое в правовой науке понятие негосударственного объединения. Так, например, А.В. Маркитанов среди признаков негосударственных объединений выделяет такие, как коллективная основа, общественно полезные цели, организационный статус, добровольность и самоуправляемость, постоянно возобновляемый характер деятельности^[179].

На основе данных признаков автором сформулированы как теоретическое, так и легальное понятия негосударственных объединений. В теоретическом аспекте негосударственные объединения автором определяются как коллективные, добровольные, самоуправляемые, формальные (организационно оформленные) образования, создаваемые для реализации совместных потребностей граждан посредством постоянной общественно полезной деятельности. А.В. Маркитанов предлагает законодательно установить понятие, в соответствии с которым негосударственные объединения - это добровольные объединения, создаваемые частными лицами в различных, перечисленных автором общественно полезных целях и в предусмотренных федеральными законами формах. При этом он позиционирует негосударственное объединение как понятие более широкое, нежели организация. Вместе с тем им не включаются в это понятие, как следует из приведенных выше его определений, например, такие коммерческие организации, которые не преследуют общественно полезных целей, а созданы для достижения иных - частных целей. Но такие субъекты, несомненно, относятся к видам организаций, а не объединений. Тем более что и сам автор из понятия «негосударственные объединения» их исключает, определив, что обязательным признаком последних является преследование целей общественно полезного свойства. Следовательно, такой ход рассуждений приводит нас к возможности сделать вывод о том, что понятие «негосударственная организация» шире, чем понятие «негосударственное объединение», а не наоборот. Кроме того, нельзя согласиться с мнением о том, что негосударственные объединения, «образованные в явочном или нормативноявочном порядке, в отличие от прочих, являются объектом права, с помощью которого их участники реализуют свою потребность в объединении, но не являются субъектами, способными вступать в правоотношения и реализовывать волю своих участников от собственного имени»^[180]. Такое утверждение противоречит действующему законодательству. К примеру, в соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные данным законом. Из чего следует, что не прошедшим государственную регистрацию в качестве юридического лица общественным объединениям также возможно вступать в правоотношения.

Так, например, их деятельность может быть подвергнута запрету по решению суда в том случае, если ими будет нарушено законодательства согласно со ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях», которая устанавливает, что порядок и основания ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются также в отношении запрета деятельности общественного объединения, не являющегося юридическим лицом. Кроме этого, общественное объединение может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».

Итак, понятия «международная неправительственная организация» и «неправительственная организация» соответственно соотносятся как часть и целое. Что же касается понятий «неправительственная организация» и «негосударственная организация», то они тоже соотносятся как часть и целое. Неправительственные организации не создаются государственными органами, то есть являются негосударственными. Но они должны иметь некоммерческий характер деятельности и располагать механизмами отчетности перед своими членами, а их члены должны осуществлять контроль над их политикой, деятельностью. Таким образом, под «неправительственными организациями» понимаются только негосударственные некоммерческие организации, а в число «негосударственных организаций» входят, в том числе и коммерческие. Некоммерческие организации могут быть как негосударственными, так и государственными.

На основе анализа различных понятий, взаимосвязанных с понятием «неправительственная организация», можно сделать вывод о том, что более общим термином является «некоммерческая организация», затем по степени общности следует «негосударственная организация» и потом уже «неправительственная организация».

Проводя сравнительный анализ характеристик государственных и негосударственных организаций, представляется вполне обоснованным то, что деятельность государственных организаций направлена на выполнение задач, функций и полномочий, возложенных на них государством, они базируются на государственной собственности и управление ими осуществляет государство. С другой стороны, особенностью негосударственных организаций на сегодняшний день не является отсутствие задач и функций, установленных для них государством, а также отсутствие государственного финансирования.

Критически проанализировав данные признаки, дополнив рядом критериев и основываясь на вышесказанном, можно следующим образом представить сравнительную характеристику государственных и негосударственных структур:

во-первых, государственные организации действуют по поручению и от имени государства; а негосударственные - от своего имени, охватывая определенную часть населения;

во-вторых, государственные структуры выполняют полномочия, возложенные на них государством; негосударственные - реализуют собственные права и обязанности, но могут способствовать решению государственных задач (как, например, народные дружины) или осуществлять публичные полномочия, переданные им государственными органами (как, например, саморегулируемые организации). Из этого можно сделать заключение, что данный признак уже не является специфическим только для государственных институтов и это общемировая тенденция. В зарубежной литературе в отношении государственных структур говорится о таких аспектах, как нахождение их в состоянии так называемого «мягкого кризиса» и постепенная утрата своих позиций^[181]; конкуренция государственных услуг, предоставляемых непосредственно органами власти и услуг, осуществляемых в порядке аутсорсинга негосударственными организациями, и сокращение, таким образом, государственного пространства¹;

в-третьих, государственные организации наделены государственновластными полномочиями, которые не могут иметь негосударственные организации.

При исследовании оснований разграничения государственных органов и общественных организаций Н.П. Кореневым отмечалось то, что органы государства действуют именно по его поручению, а ими издаваемые акты являются обязательными для граждан, тогда как общественные организации, будучи формированиями негосударственными, принимают акты, которые должны выполняться только их членами^{[182] [183].}

В соответствии с мнением Ю.М. Козлова, деятельность аппарата государства и лиц, в нем работающих, носит характер юридически-властный и одним из существенных признаков, который отличает государство от организации негосударственной, является его связь с регулированием отношений в обществе правовыми нормами^[184].

На законодательном уровне установлено, что определенные государственные структуры наделены правом принятия общеобязательных правил - норм права, а также применения мер государственного принуждения при их нарушении. Такие полномочия отсутствуют у организаций негосударственных, кроме случаев, когда последние делегируются государственными органами.

Распространение действия правовых актов, которые принимаются негосударственными субъектами, осуществляется исключительно в отношении их членов, участников (например, требования устава общественного объединения).

То же стоит сказать и о мерах принудительного характера, проявляющихся, как правило, в оказании морального воздействия и только в отношении членов или участников негосударственных организаций.

Например, п. 4.7 Устава Общероссийской общественной организации «Российский союз молодежи» предусмотрено, что за действия, несовместимые с требованиями данного Устава, член организации может быть исключен из ее рядов. Такое решение в случае нарушения требований Устава и в иных предусмотренных съездом организации случаях принимает постоянно действующий руководящий орган организации, где состоит на учете ее член, или вышестоящий руководящий орган Российского Союза Молодежи. А в соответствии с п. 9.6 Устава Общероссийской общественной организации «Российский Союз Молодежи» его съезд вправе решать любые вопросы деятельности организации. К исключительной компетенции съезда относится в том числе и решение вопроса исключения из его членов^[185].

В соответствии с п. 5.10.9 Устава Общероссийской общественной организации «Союз журналистов России» исключение его членов относится к компетенции Федеративного Совета, который осуществляет руководство деятельностью организации в период между съездами.

Пункт 4.11 данного устава предусматривает, что член Союза журналистов России может быть исключен из его состава за деятельность, противоречащую целям и задачам организации, за грубое нарушение требований Устава, в том числе за неуплату членских взносов более трех лет, а также за действия, дискредитирующие Союз журналистов России либо наносящие ему материальный ущерб. Решение об исключении принимается Секретариатом или руководящим органом структурного подразделения организации.

Пункт 4.12 Устава Общероссийской общественной организации «Союз журналистов России» закрепляет и другую меру принудительного характера, применяемую к ее членам в процессе саморегулирования. По представлению Большого жюри - органа саморегулирования в Союзе журналистов России либо его коллегии член организации может быть также исключен из нее за грубое нарушение профессиональной журналистской этики. Но, кроме того, на члена Союза может быть наложено взыскание в виде аннулирования Международной профессиональной карточки журналиста на определенный срок или бессрочно¹.

Таким образом, например, негосударственные организации, относящиеся к саморегулируемым, могут быть наделены отдельными публичными полномочиями, то есть правами, выходящими за пределы внутриорганизационных отношений, урегулированных уставом^{[186] [187];}

в-четвертых, управление государственными структурами осуществляет непосредственно государство; функционирование же негосударственных организаций реализуется путем самоуправления, и государственные органы не вправе вмешиваться в процесс их деятельности, за исключением тех случаев, которые установлены законом;

в-пятых, организации государственные финансируются из государственных бюджетов, а негосударственные - как из иных источников, получаемые в виде добровольных взносов, пожертвований, муниципальных средств, частных капиталов и т.д., так и из бюджетных средств, выделяемых на их финансирование в качестве государственной поддержки. В результате такой признак, как государственное финансирование, нельзя назвать отличием государственных организаций от негосударственных;

в-шестых, государственные организации создаются государственными органами, негосударственные организации - на основе учредительного акта, но не государственными структурами, а гражданами или иными организациями;

в-седьмых, в процессе формирования руководящих органов государственных организаций принимает участие государство; негосударственные организации органы управления образовывают самостоятельно;

в-восьмых, штаты государственных организаций включают в том числе и государственных служащих или служащих государственных организаций; штаты негосударственных структур и состоят из соответствующих служащих: муниципальных служащих, служащих политических партий и т.д.

Итак, негосударственные организации как субъекты административного права - это организации, которые выступают персонифицировано от своего имени, реализуют собственные права и обязанности в административно-правовых отношениях, создаются без участия государства и имеют право осуществлять публичные полномочия в случаях, установленных законодательством.

В связи с изложенным также возникает необходимость систематизации видов негосударственных организаций, чья деятельность регулируется значительным количеством разрозненных нормативных актов, что затрудняет четкое представление об их системе. Рассмотрению этой проблемы и будет посвящена следующая глава данной работы.